Innsynskrav i forbindelse med anskaffelser

Jahn Egil Osestad
+47 975 70 174
jeo@svw.no

Emma Isaksen
+47 918 69 421
emi@svw.no

Ragnar Hatlem
+47 951 82 421
rha@svw.no

Det skjer ikke så rent sjelden at leverandører ber om innsyn i forbindelse med anskaffelser . Dette vil ofte kunne omfatte innsyn i tilbud til andre leverandører, men også innsyn i protokoller og evalueringsmatriser mv. Det er derfor viktig for ha en oversikt over hovedreglene som gjelder for slike innsynsbegjæringer.

Behandling av innsynskrav

Det rettslige utgangspunktet - hovedregelen

Det følger av forsyningsforskriften § 7-2 at offentleglova kommer til anvendelse når det kreves innsyn i dokumenter knyttet til en offentlig anskaffelse. Videre følger det av § 7-3 at reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven også gjelder ved offentlige anskaffelser etter forsyningsforskriften.

Dette innebærer at det i hovedsak er forvaltningsloven og offentlegloven som setter rammene for hvilke opplysninger som er gjenstand for innsyn i en konkurranse.

Hovedregelen om innsyn finner vi i offentleglova § 3, hvor det fremgår at

"saksdokument, journalar og lignande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov".

Den klare hovedregelen er følgelig at saksdokumenter, journaler og register er åpne for innsyn, mindre det finnes en hjemmel i lov eller forskrift som unntar de aktuelle opplysningene fra offentlighet.

Offentleglova og forvaltningsloven har flere slike unntak. Det er imidlertid enkelte bestemmelser som er særlig relevante i forbindelse med konkurranser etter forsyningsforskriften. Vi ser nærmere på enkelte av disse i det følgende:

Unntaket for protokoll og tilbud før valg av leverandør

En praktisk viktig unntaksbestemmelse er inntatt i offentleglova § 23 (3) hvor det fremgår at

"[d]et kan gjerast unntak frå innsyn i tilbod og protokoll etter regelverk som er gitt i medhald av nskaffelsesloven, til valet av leverandør er gjort"

Bestemmelsen gir en uttrykkelig hjemmel for å unnta tilbud og protokoll fra innsyn frem til man har valgt leverandøren i anskaffelsen. Dette er en naturlig regel, all den tid innsyn i disse dokumentene på et tidligere tidspunkt vil være svært uheldig for oppdragsgivers mulighet til å gjennomføre en effektiv og hensiktsmessig konkurranse.

Unntaket for personlige forhold og forretningshemmeligheter

Et annet sentralt unntak, særlig hva gjelder innsynsbegjæringer i leverandørenes tilbud, er bestemmelsen om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

"Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:

1.     noens personlige forhold, eller

2.     tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår".

Bestemmelsen retter seg etter sin ordlyd mot dem som utfører "tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan". Den gjelder imidlertid også for andre oppdragsgivere som gjennomfører anskaffelser etter forsyningsforskriften. Dette følger av forsyningsforskriften § 7-3 (1) annen setning hvor det fremgår at "[f]or oppdragsgivere som ikke er omfattet av forvaltningsloven, gjelder forvaltningsloven § 13 tilsvarende".

I anskaffelsesprosser vil tilbudene til andre leverandører kunne inneholde både opplysninger om personlige forhold og forretningshemmeligheter som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Det er imidlertid bestemmelsen om forretningshemmeligheter i § 13 (1) nr. 2 som er den som har størst praktisk betydning. Denne estemmelsen oppstiller noe grovt sagt to vilkår for at en opplysninger skal være underlagt taushetsplikt:

1.     For det første må opplysningen gjelde "tekniske innretninger og fremgangsmåter" eller "drifts- eller forretningsforhold”

2.     For det andre må opplysningen "være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår."

Det første vilkåret er vidt utformet, og slike opplysninger vil kunne fremgå av svært mange av dokumentene som inngår i et tilbud, herunder prisskjema, løsningsbeskrivelser, fremdriftsplaner etc. I praksis vil det ofte være vilkår 2 som byr på de største utfordringene. Når er en opplysning av konkurransemessig betydning å hemmeligholde?

Svaret på dette spørsmålet beror på en spesifikk vurdering av den konkrete anskaffelsen, herunder markedsforholdene og konkurransesituasjonen for deltakerne. Av denne grunn kan det ofte også være vanskelig å vurdere om det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde en bestemt opplysning. En god praksis/rutine er derfor å be leverandørene om å sladde de delene av tilbudene som de mener bør unntas offentlighet. Det er også anledning til å etterspørre et sladdet tilbud allerede i konkurransegrunnlaget, noe som vil kunne være tids- og arbeidsbesparende.

De fleste innkjøpere erfarer imidlertid at leverandørene ofte sladder mer enn det som er omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven. Et sladdet fra leverandøren tilbud vil derfor ikke være mer enn et utgangspunkt. Som oppdragsgiver har man en selvstendig plikt til å vurdere hvilke opplysninger i tilbudet som kan offentliggjøres og hvilke opplysninger som er omfattet av taushetsplikten.

Dersom man i forbindelse med en innsynsbegjæring erfarer at leverandørene sladder mer enn det som man selv vurderer er rettmessig/naturlig, har man også anledning til å etterspørre en konkret begrunnelse fra leverandørene knyttet til hvorfor de aktuelle delene av tilbudet er sladdet. I noen tilfeller må man også overprøve leverandørens vurderinger og fjerne deler av sladdingen.

Det er imidlertid gode grunner til å utvise noe tilbakeholdenhet med å overprøve leverandørens vurdering av hvilke dokumenter som det skal utleveres, da man vil kunne risikere å bli erstatningsansvarlig overfor leverandøren dersom man leverer ut taushetsbelagte opplysninger, og dette medfører at økonomisk tap for leverandøren.

Selv om det alltid må foretas en konkret vurdering av om en opplysning er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, kan det skisseres noen overordnede utgangspunkter:

Opplysningene må for det første som hovedregel være egnet til å påføre den aktuelle leverandøren et økonomisk tap om de blir offentliggjort for at den skal være underlagt taushetsplikt. Dette er blant annet lagt til grunn i Justisdepartementes veileder til offentleglova.

Videre omfatter taushetsplikten normalt ikke omfatter forvaltningsvedtak som gjelder virksomheten, eksempelvis vedtak om konsesjon, import- eller eksportløyve eller økonomisk støtte. Tilsvarende vil opplysninger som selskapets økonomiske stilling, administrative forhold, tidligere lovbrudd etc. normalt heller ikke være omfattet av taushetsplikten. [1]

I motsatt ende finner vi opplysninger om produksjonsmetoder, opplysninger om nye produkter, markedsanalyser, prognoser, forretningsstrategier og arbeidsteknikker mv. Slike opplysninger vil som regel utgjøre taushetsbelagte forretningshemmeligheter.[2]

Når det gjelder leverandørenes priser, er mange kjent med "tommelfingerreregelen" om at leverandørenes totalpriser ofte kan offentliggjøres, mens enhetspriser normalt er unntatt offentlighet. Dette er blant annet lagt til grunn i enkelte avgjørelser fra KOFA. Det er imidlertid grunn til å være oppmerksom på at dette ikke er en absolutt regel. Det må vurderes konkret om det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde prisene. Totalprisen vil eksempelvis også kunne være omfattet av taushetsplikten dersom den utgjør et vesentlig konkurranseelement, noe som ofte vil bero på situasjonen i det konkrete markedet som anskaffelsen er knyttet til.

I forlengelsen av dette er det grunn til å være oppmerksom på at tidspunktet for innsynsbegjæringen og de konkrete omstendighetene i anskaffelsen kan ha betydning for vurderingen. Normalt vil opplysninger være mer egnet til å ha en negativ konkurransemessig betydning dersom det gis innsyn gis før kontraktsignering enn senere, og/eller det foreligger forhold som tyder på at konkurransen kan bli avlyst. I sistnevnte tilfellet vil en offentliggjøring av opplysninger fra tilbudene kunne være konkurransevridende og svekke konkurransen i forbindelse med en eventuell ny forespørsel som kunngjøres etter avlysningen.

Det er også grunn til å nevne at EU-domstolen i november i fjor avsa en dom i sak C-54/21 vedrørende oppdragsgivers plikt til å beskytte fortrolige opplysninger etter anskaffelsesdirektivet, også sett opp mot bestemmelser i direktivet om forretningshemmeligheter, som er gjennomført i Norge gjennom forretningshemmelighetsloven.[3]

Denne avgjørelsen fra EU-domstolen reiser blant annet spørsmål om oppdragsgivere i visse tilfeller vil kunne ha en plikt til å beskytte fortrolige opplysninger i større utstrekning enn det som følger av bestemmelsene forretningshemmeligheter i forvaltningsloven. Det vil føre for langt å gå detaljert inn på betydningen av denne avgjørelsen i denne oversikten, men det kan være aktuelt å gå nærmere inn på denne avgjørelsen reiser i senere nyhetsbrev.

Unntaket for organinterne dokumenter

En annen unntakshjemmel som det er grunn til å nevne er unntaket for organinterne dokumenter i offentleglova § 14.

Det følger av denne bestemmelsen at det kan gjøres unntak for innsyn i dokumenter som er utarbeidet som et ledd i den interne saksforberedelsen. Det vil eksempelvis kunne være aktuelt å benytte denne bestemmelsen i forbindelse med begjæringer om innsyn evalueringsskjemaer og andre arbeidsdokumenter som er utarbeidet i anledning konkurransen.

Dette vil særlig være aktuelt hvor disse dokumentene har preg av "kladder" som ikke gir uttrykk for den endelige og fullstendige evalueringen i konkurransen. Slike dokumenter vil ikke alltid gi et rettvisende bilde av den endelige evalueringen om de blir gjenstand for innsyn. I slike evalueringsmatriser vil det også kunne være omtale av forretningshemmeligheter som vil være unntatt offentlighet.

Unntak for resten av dokumentet

I noen tilfeller vil deler av et dokument være unntatt offentlighet, mens andre deler ikke faller inn under en konkret unntaksbestemmelse. En bestemmelse som det er viktig å være kjent med i denne forbindelse er offentleglova § 12.

Når det foreligger grunnlag for unntak for innsyn i deler av et dokument, så kan det i henhold til offentleglova § 12 også gjøres unntak for innsyn i resten av dokumentet dersom ett av følgende tre vilkår er oppfylt:

a)     det vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet dersom det kun gis innsyn i deler av dokumentet,

b)     det vil være urimelig arbeidskrevende å skille ut de aktuelle opplysningene, eller

c)     dersom de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentene

Som oppdragsgiver har man også en plikt til å vurdere om det skal gis merinnsyn etter offentleglova § 11, og dette må alltid vurderes parallelt med vurderingen av de ovennevnte unntaksbestemmelsene.

Saksbehandlingsreglene

Når det gjelder behandlingen av innsynskravet, så skal dette som hovedregel avgjøres uten ugrunnet opphold, jf. offentleglova § 29.

Sivilombudsmannen har i flere avgjørelser lagt til grunn at de fleste innsynskrav bør kunne behandles innen én til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid.

Dersom tilbudene er svært omfattende og foranlediger kompliserte vurderinger knyttet til om det foreligger forretningshemmeligheter mv., kan det argumenteres for at det er nødvendig med lenger tid. I slike tilfeller vil det ofte være nyttig å informere den som har bedt om innsyn om dette, og for øvrig etablere en god kommunikasjon med leverandøren.

Dersom den som har krevd innsyn ikke har fått svar innen fem arbeidsdager etter at kravet er mottatt, så regnes dette etter offentleglova § 32 (2) som et avslag som kan påklages (i praksis vil dette fungere som en purring overfor oppdragsgiver).

Leverandørene har anledning til å klage på et avslag på innsynsbegjæringen. Klager på innsynsbegjæringer vurderes av nærmeste overordnede organ etter offentleglova og klagefristen er tre uker.

Ofte vil det være aktuelt å gi innsyn i deler av dokumentene, men ikke alle. I slike tilfeller vil det rettslig sett foreligge et delvis avslag av innsynsbegjæringen.

Når det gjelder avslag på innsynsbegjæring er det grunn til å merke seg at:

1.     Et helt eller delvis avslag på en innsynsbegjæring skal være skriftlig.

2.     Det skal informeres om hvilken lov- eller forskriftsbestemmelse som ligger til grunn for avslaget.

3.     Det skal opplyses om at leverandøren har klageadgang og klagefristen på tre uker.

Det er viktig å være oppmerksom på at reglene om innsyn er "løsrevet" fra forsyningsforskriftens bestemmelser om karenstid. Det vil si at man som hovedregel ikke har plikt til å forlenge karensperioden frem til innsynsbegjæringen er behandlet, eller dersom om leverandøren først får innsyn tett opp til karensfristens utløp. Selv om det ikke foreligger en plikt, har man imidlertid anledning til å forlenge karensperioden i slike tilfeller dersom man vurderer det som hensiktsmessig.

Det er også grunn til å nevne at dersom en leverandør tar ut en begjæring om midlertidig forføyning for retten, så vil tvistelovens regler om bevistilgang komme til anvendelse, og disse kan medføre andre vurderinger og utfall enn det som følger av offentleglova.

Noen avsluttende merknader

Vurderinger av innsynsbegjæringer kan i mange tilfeller være utfordrende. Forhåpentligvis kan den ovennevnte oversikten være til hjelp i så henseende. Vi understreker imidlertid at dette kun er en overordnet gjennomgang av enkelte praktiske bestemmelser i offentleglova og forvaltningsloven, og at fremstillingen på ingen måte er uttømmende.

Det er flere detaljerte vurderinger og bestemmelser som vil være relevante å vurdere i forbindelse med innsynsbegjæringer. Dersom du er i tvil om enkelte dokumenter eller opplysninger er unntatt offentlighet, anbefaler vi at vurderingen foretas i samarbeid med advokat.

[1] Det er lagt til grunn i departementets veileder til anskaffelsesregelverket at disse eksemplene normalt ikke er omfattet av taushetsplikten.

[2] Ibid.

[3] Lov-2020-03-27-15 lov om vern av forretningshemmeligheter (forretningshemmelighetsloven).