NVE ilegger Statkraft overtredelsesgebyr – hvilke lærdommer kan trekkes for andre konsesjonærer?

Innledning

NVE har nylig ilagt Statkraft Energi AS et overtredelsesgebyr på 1 million kroner etter rehabilitering av fire terskler i Tverråga, Bæveråga og Dalselva i Rana kommune uten godkjent detaljplan for miljø og landskap.

Ved første øyekast kan saken fremstå som en relativt spesiell vassdragssak knyttet til terskler bygget på 1970-tallet. Etter vårt syn har vedtaket imidlertid en bredere interesse. Det illustrerer hvordan NVE vurderer brudd på konsesjonsvilkår generelt, hvilken aktsomhetsnorm som forventes av profesjonelle konsesjonærer, og hvilke krav som stilles til interne rutiner og etterlevelse av myndighetskrav.

Det er derfor flere lærdommer i vedtaket som også kan være relevante for nettselskaper og andre aktører underlagt energi- og vassdragsregelverket.

Bakgrunnen for saken

Statkraft hadde sendt inn detaljplan for miljø og landskap til NVE for rehabilitering av tre terskler i Rana kommune. Planen ble sendt på høring av NVE høsten 2023. Under høringen ble NVE gjort oppmerksom på at arbeidene allerede var gjennomført.

Etter nærmere undersøkelser bekreftet Statkraft at rehabiliteringen av tersklene i Tverråga, Bæveråga og Dalselva var utført sommeren og høsten 2023, og at en fjerde terskel var rehabilitert allerede i 2022.

Det var dermed ikke tvist om de faktiske forholdene. Spørsmålet var om arbeidene kunne gjennomføres uten at detaljplanen først var godkjent av NVE.

Statkraft mente at arbeidene måtte anses som vedlikehold. Selskapet anførte at konsesjonsvilkårene ikke innebar krav om forhåndsgodkjenning av vedlikeholdstiltak, og viste blant annet til at bestemmelsen om vedlikehold var underlagt offentlig tilsyn, men ikke nødvendigvis forhåndsgodkjenning.

NVE var ikke enig.

Et enkelt, men viktig utgangspunkt

Kjernen i vedtaket er i realiteten relativt enkel.

Konsesjonsvilkåret fastsatte at detaljerte planer skulle forelegges myndighetene før arbeidet ble påbegynt, og at arbeidene ikke kunne iverksettes før planene var godkjent.

NVE la til grunn at arbeidene faktisk var gjennomført uten at slik godkjenning forelå.

Det objektive bruddet var dermed etablert.

Det interessante er imidlertid ikke bare konklusjonen, men hvordan NVE begrunner reaksjonen.

Streng aktsomhetsnorm for profesjonelle aktører

Et gjennomgående trekk ved vedtaket er hvilken aktsomhetsnorm NVE legger til grunn.

NVE viser til at foretak som driver økonomisk virksomhet på et regulert område forventes å kjenne regelverket som gjelder for virksomheten. Direktoratet fremhever også at det på miljøområdet gjelder en streng aktsomhetsnorm.

Dette er ikke nytt. Tilsvarende formuleringer går igjen i flere typer saker innen energi- og vassdragsforvaltningen.

Likevel er det verdt å merke seg hvordan dette brukes i den konkrete vurderingen.

NVE legger betydelig vekt på at Statkraft er en stor og profesjonell aktør som må forventes å kjenne innholdet i egne konsesjoner. At selskapet selv oppfattet arbeidene som vedlikehold, fritok derfor ikke for ansvar dersom konsesjonsvilkårene faktisk krevde forhåndsgodkjenning.

Dette er et viktig poeng.

I praksis innebærer det at vurderingsfeil knyttet til konsesjonskrav, planplikt eller godkjenningsbehov ikke uten videre vil bli møtt med forståelse fra myndighetenes side dersom aktøren er en profesjonell konsesjonær.

Internkontroll og rutiner

Vedtaket inneholder også en interessant drøftelse av internkontroll.

NVE viser til internkontrollforskriften etter vassdragslovgivningen og fremhever at konsesjonærer skal konkretisere hvordan konsesjonsvilkår skal oppfylles og etablere rutiner som avdekker, retter opp og forebygger avvik.

Dette trekkes frem som et selvstendig moment ved vurderingen av skyld.

Direktoratet peker på at overtredelsen kunne vært unngått gjennom bedre rutiner for planlegging og gjennomføring av arbeidene.

Her ligger det etter vårt syn en lærdom som rekker langt utover den konkrete saken.

Myndighetene vurderer i stadig større grad ikke bare om et regelbrudd har skjedd, men også om virksomheten hadde systemer som burde ha forhindret at det skjedde.

Overføringsverdi til nettselskaper

Selv om saken gjelder vassdragsregulering, er det flere trekk ved vedtaket som har klar overføringsverdi til nettselskaper.

Mange nettselskaper opererer under et omfattende sett av konsesjoner, konsesjonsvilkår, detaljplaner og ulike former for myndighetsgodkjenninger.

Vedtaket illustrerer risikoen ved å legge til grunn en for snever forståelse av hvilke tiltak som krever forhåndsgodkjenning.

Det er særlig verdt å merke seg at NVE ikke legger avgjørende vekt på hva tiltakshaver mente tiltaket var. Vurderingen tar i stedet utgangspunkt i hvilke krav som faktisk følger av konsesjonen.

For nettselskaper betyr dette at vurderingen av om et tiltak krever myndighetsbehandling bør foretas tidlig og dokumenteres grundig.

Overtredelsesgebyret

NVE fastsatte overtredelsesgebyret til 1 million kroner.

Ved utmålingen la direktoratet særlig vekt på at det dreide seg om brudd på et sentralt konsesjonsvilkår, at overtredelsen omfattet fire separate terskler og at tiltakene potensielt kunne ha konsekvenser for miljøinteresser som NVE skulle hatt anledning til å vurdere før arbeidene ble gjennomført.

NVE fant ikke grunnlag for å legge vekt på økonomisk gevinst. Direktoratet kunne heller ikke påvise at Statkraft hadde oppnådd noen direkte økonomisk fordel gjennom overtredelsen.

Likevel ble gebyret ansett nødvendig av preventive hensyn.

Dette er interessant i seg selv.

Vedtaket illustrerer at overtredelsesgebyr ikke nødvendigvis forutsetter økonomisk gevinst eller bevisst omgåelse av regelverket. Brudd på sentrale konsesjonsvilkår kan i seg selv være tilstrekkelig dersom myndighetene mener det er nødvendig å markere alvoret og forebygge lignende overtredelser i fremtiden.

Avslutning

Vedtaket mot Statkraft handler i utgangspunktet om rehabilitering av terskler i et regulert vassdrag. Etter vårt syn er det likevel de mer generelle føringene som gjør saken interessant.

NVE legger til grunn en streng aktsomhetsnorm for profesjonelle konsesjonærer. Konsesjonsvilkår skal etterleves, og virksomhetene forventes å ha rutiner som sikrer at nødvendige godkjenninger foreligger før arbeidene starter.

Vedtaket er linket her: Statkraft Energi AS - Rana kraftverk - terskler i Tverråga, Bæveråga og Dalselva - vedtak om overtredelsesgebyr