Energiklagenemnda nyanserer grensene for innsyn i RMEs interne tilsynsdokumenter

Energiklagenemnda har nylig truffet avgjørelse i en innsynssak som gir interessante føringer for forholdet mellom offentlighetens kontroll med RME og RMEs behov for å skjerme interne tilsynsdokumenter. Saken gjaldt krav om innsyn i dokumenter knyttet til RMEs vurderinger av tariffgrunnlag og tilsyn for profilmålte anlegg etter innføringen av ny nettleiemodell.

Avgjørelsen er interessant av flere grunner. For det første avklarer den hvilke krav som gjelder når dokumenter ikke eksisterer. For det andre sier den noe om RMEs plikt til å utarbeide interne metoder og retningslinjer. For det tredje gir den en relativt prinsipiell vurdering av hvor langt RME kan gå i å skjerme interne tilsynsdokumenter fra offentlighet.

Utgangspunktet for saken var en innsynsbegjæring rettet mot blant annet interne notater, vurderinger og metodebeskrivelser knyttet til tariffstruktur for profilmålere og RMEs tilsynspraksis. RME opplyste at store deler av dokumentasjonen klager etterspurte ikke eksisterte, og avslo samtidig innsyn i enkelte interne tilsynsdokumenter etter offentleglova § 14.

Energiklagenemnda tok først stilling til spørsmålet om dokumenteksistens. Nemnda understreker at offentleglova § 3 kun gir rett til innsyn i dokumenter som faktisk eksisterer hos organet. Dersom dokumentene ikke finnes, foreligger det heller ikke noe innsynskrav å ta stilling til. Dette fremstår i utgangspunktet som ukontroversielt, men nemnda bruker samtidig en del plass på å presisere at forvaltningen må være tydelig på om avslaget skyldes manglende dokumenteksistens eller unntak fra offentlighet.

Samtidig er det interessant at nemnda aksepterer RMEs opplysning om at det ikke eksisterer interne notater, vurderinger eller metoder knyttet til tariffstruktur for profilmålere etter innføringen av ny nettleiemodell. Nemnda uttaler også uttrykkelig at regelverket ikke pålegger RME å utarbeide egne veiledere eller metoder for anvendelsen av forskrift for omsetningskonsesjonærer §§ 13-1 og 17-9.

Dette er prinsipielt interessant. Saken illustrerer at sentrale regulatoriske vurderinger og tilsynsoppgaver ikke nødvendigvis bygger på formaliserte interne metodebeskrivelser eller standardiserte retningslinjer. Nemnda synes å legge til grunn at dette i seg selv ikke er rettslig problematisk, så lenge RME oppfyller sin generelle veiledningsplikt og utøver tilsyn innenfor forskriftens rammer.

Et annet interessant spørsmål i saken var RMEs opplysninger om at eventuelle møter med Elhub om profilavregning og modellberegnede data hadde vært gjennomført uten møtereferater. Klager anførte at dette kunne reise spørsmål om arkivplikt og dokumentasjonskrav etter arkivregelverket. Nemnda går ikke langt i å kritisere RME, men påpeker samtidig at formuleringen kunne skape uklarhet om hvilke møter som faktisk hadde funnet sted og hva som eventuelt var diskutert.

Den mest prinsipielle delen av avgjørelsen gjelder imidlertid RMEs interne tilsynsdokumenter.

RME hadde avslått innsyn i to dokumenter: «Veileder for tilsyn RME» og «Rammedokument – Måle- og avregningssystemer». Avslaget var begrunnet med at dokumentene var organinterne etter offentleglova § 14, og at offentliggjøring ville kunne avsløre RMEs fremgangsmåter for tilsyn og dermed svekke effektiviteten i kontrollvirksomheten.

Nemnda aksepterer dette argumentet for «Veileder for tilsyn RME». Det legges her vekt på at offentliggjøring av konkrete tilsynsrutiner kan gjøre det lettere for tilsynsobjektene å tilpasse seg kontrollmetodene, og dermed svekke RMEs tilgang til informasjon og effektiviteten i tilsynsarbeidet.

For «Rammedokument – Måle- og avregningssystemer» kommer nemnda imidlertid til motsatt resultat. Selv om dokumentet er internt, mener nemnda at innholdet er så generelt og overordnet at hensynet til offentlighetens kontroll med forvaltningen må veie tyngre enn behovet for hemmelighold. Nemnda peker blant annet på at dokumentet inneholder «korte og generelle retningslinjer», og at det ikke gir detaljert informasjon om RMEs tilsynsmetoder eller vurderinger i konkrete saker.

Avgjørelsen illustrerer dermed at offentleglova § 14 ikke gir et generelt vern for alle interne tilsynsdokumenter. Jo mer konkret, operasjonelt og kontrollrettet dokumentet er, desto sterkere står behovet for unntak. Jo mer generelt, overordnet og prinsipielt dokumentet er, desto sterkere står offentlighetshensynet.

På et mer overordnet nivå illustrerer saken den underliggende spenningen mellom to legitime hensyn. På den ene siden har RME behov for å kunne utvikle interne kontrollmetoder og føre effektivt tilsyn uten at tilsynsobjektene får fullt innsyn i kontrollstrategier og prioriteringer. På den andre siden står hensynet til transparens, etterprøvbarhet og offentlig kontroll med hvordan reguleringsmyndigheten faktisk utøver sitt tilsynsansvar.

Energiklagenemnda synes i avgjørelsen å trekke opp en relativt nyansert linje mellom disse hensynene. Avgjørelsen gir samtidig viktige signaler både til RME og til aktører som ønsker innsyn i regulatoriske vurderinger og tilsynsdokumenter fremover.

Vedtaket kan fås ved å sende e-post til rja@svw.no.