Viktige saksbehandlingsregler for ekspropriasjonsvedtak
I dette nyhetsbrevet skal vi se nærmere på sentrale krav til saksbehandlingen når forvaltningen skal ta stilling til om det er grunnlag for å fatte vedtak om ekspropriasjon.
Fordi ekspropriasjonsvedtak er et meget inngripende tiltak overfor grunneier har saksbehandlingsreglene stor betydning. Lovgivningen stiller strenge krav til saksbehandlingen slik at forvaltningen har et godt beslutningsgrunnlag når vedtak treffes. Videre bidrar saksbehandlingsreglene til å sikre tilliten til forvaltningen og ivaretakelse av rettssikkerheten til grunneier. I det følgende trekker vi frem essensen i de mest sentrale saksbehandlingsreglene.
Krav om forhåndsvarsel før vedtak i ekspropriasjonssaker fattes
Det stilles krav om at den et ekspropriasjonsvedtak griper inn overfor varsles før vedtak fattes. Kravet om forhåndsvarsel følger både av forvaltningsloven § 16 og av oreigningslova § 12. Formålet er å gi den den eller de vedtaket angår anledning til å uttale seg slik at de kan ivareta sine interesser i saken før vedtaket fattes.
Krav til innholdet i et slikt forhåndsvarsel må vurderes konkret, og kan variere fra saksområde til saksområde. Det sentrale er at varselet må ha et innhold som gir parten en oppfordring og en mulighet til å ivareta sine interesser, blant annet ved å kunne fremsette innsigelser som er relevante i forhold til vurderingstemaet i saken.[1]
Plikt til forhandlinger?
I forskrift[2] har det i medhold av oreigningslova blitt gitt egne bestemmelser om at eksproprianten bør forsøke å komme til enighet med grunneiere om avståelse av grunn eller rettigheter før det gis ekspropriasjonsstillatelse. Forvaltningsloven inneholder ikke en tilsvarende bestemmelse. Ekspropriasjonsvedtak skiller seg her fra de aller fleste andre vedtak som forvaltningen fatter, ved at den rettsposisjon som ekspropriasjonsvedtak gir, kan sikres gjennom frivillig avtale mellom tiltakshaver og grunneiere/rettighetshavere. Et ekspropriasjonsvedtak kan slik sett betraktes som en "siste utvei" når grunneier ikke er villig til å inngå avtale om avståelse av nødvendig grunn for gjennomføring av tiltaket.
Det er imidlertid verdt å merke seg at det er en generell anbefaling, men ikke absolutt plikt, til å forhandle med grunneiere og rettighetshavere.[3] Vår anbefaling, og praksis, er likevel at det som et klart utgangspunkt alltid forsøkes å komme til en minnelig løsning med berørte grunneiere og rettighetshavere før det innledes en ekspropriasjonsprosess. Dette vil kunne være tids- og kostnadsbesparende. Videre vil partene likevel kunne anmodes om å prøve å nå frem til en minnelig ordning senere dersom dette unngås før ekspropriasjonssak innledes.
Utredningsplikt
Videre har forvaltningen en utredningsplikt. Dette er en av de viktigste saksbehandlingsreglene i forvaltningsretten, og følger av forvaltningsloven § 17. Her pålegges forvaltningen en plikt til å «opplyse saken så godt som mulig» før vedtak treffes. Bestemmelsen gjelder generelt for alle enkeltvedtak. For vedtak om ekspropriasjon er utredningsplikten dessuten nedfelt i oreigningslova § 12, hvor det fremgår at forvaltningsorganet avgjør saken «når ho er klårlagd best råd er».
På bakgrunn av at vedtak om ekspropriasjon er inngripende for dem vedtaket gjelder, stilles det strenge krav til forvaltningens utredninger. Plikten til å påse at saken er godt nok opplyst, hviler på forvaltningsorganet som skal fatte vedtaket.
Hva skjer ved brudd på saksbehandlingsregler?
Domstolen kan prøve om forvaltningens saksbehandling oppfyller kravene til saksbehandling. Dette kalles gjerne domstolskontroll med forvaltningsvedtak, og kan i verste fall resultere i at ekspropriasjonsvedtaket kjennes ugyldig. Det betyr i så tilfelle at hele eller deler av vedtaket ikke får virkning etter sitt innhold. Grunneier kan kreve at skjønnsretten tar stilling til dette spørsmålet i forbindelse med selve skjønnssaken.
Utgangspunktet er imidlertid at mangler eller feil ved vedtakets innhold eller tilblivelse ikke automatisk fører til at vedtaket anses som ugyldig. At det kan konstateres en feil ved vedtakets innhold eller tilblivelse, er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for ugyldighet.
Bakgrunnen for dette er at formålet med saksbehandlingsreglene blant annet er å sikre deltakelse, åpenhet og et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag før enkeltvedtak treffes. Saksbehandlingsreglene bidrar slik sett til å sikre blant annet kontradiksjon og at vedtak fattes på grunnlag av riktig faktum. Om forvaltningens avgjørelse hadde blitt den samme, til tross for saksbehandlingsfeil, kan det av prosessøkonomiske hensyn være grunn til å se bort fra feilen ved vurderingen av vedtakets gyldighet.
For saksbehandlingsfeil inneholder forvaltningsloven § 41 en såkalt "gyldighetsregel" som nettopp er tuftet på et slikt synspunkt. Bestemmelsen stadfester at et vedtak som lider av saksbehandlingsfeil likevel er gyldig når det er grunn til å regne med at saksbehandlingsfeilen «ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold».
Hvorvidt en saksbehandlingsfeil fører til at et vedtak kjennes ugyldig eller ikke beror blant annet på hva slags vedtak det er tale om, hvilke saksbehandlingsfeil som er brutt og virkningene av feilen. Foruten oppfordringen til å forsøke å komme til en minnelig løsning før en ekspropriasjonsprosess innledes, vil brudd på saksbehandlingsreglene nevnt i dette nyhetsbrevet fort kunne lede til ugyldighet.
[1] Se blant annet Rt. 2011 s. 1393.
[2] Forskrift i medhold av oreigningslovens § 29 (FOR-1960-06-02-4) punkt 1.
[3] Dette bekreftes i Rt. 1999 s. 13 hvor Høyesterett stadfester at det ikke gjelder en absolutt regel om at minnelig ordning må søkes oppnådd.