Anleggsbidragsregelverket - har vi problemer?
Gjennom vår mangeårige rolle som rådgiver for norske nettselskaper har vi opparbeidet oss en omfattende erfaring og systemforståelse rundt overføringsnettet for kraft og det energirettslige regelverket. I den forbindelse har vi i økende grad blir anmodet om å reflektere litt rundt anleggsbidragsregelverket.
Innledning
Det florerer av tanker og ideer rundt hvordan vi raskest, og best, mulig, skal få bygget ut strømnettet slik at vi kan møte de utfordringene vi står ovenfor. I den forbindelse har det blitt satt søkelys på anleggsbidragsreglene.
I denne ukens nyhetsbrev tar vi ønsket fra alle våre kunder på «alvor» gjennom et erfaringsbasert innblikk i hva vi mener. Det ligger i kortene at vi da også uttaler oss om forhold utover det rent juridiske, og delvis beveger oss over i en form for politisk landskap. Det sagt, her er grensene uklare.
De bærende hensynene bak regelverket
Nettselskapene har etter energiloven § 1-2 en plikt til å drifte og bygge ut overføringsnettet for elektrisk kraft på en samfunnsmessig rasjonell måte. Dette begrepet skal ifølge lovens forarbeider forstås som samfunnsøkonomisk rasjonell.
For å oppnå dette formålet er nettselskapene underlagt en rekke preseptoriske regelsett, blant annet reglene knyttet til anleggsbidrag som er inntatt i kontrollforskriften kapittel 16. Den bærende tanken bak anleggsbidragsreglene, som det stort sett har vært tverrpolitisk enighet om, er at kunder som utløser investeringer i nettet skal betale for de kostnadene som dette påfører nettselskapet. Anleggsbidraget beregnes med utgangspunkt i faktisk påførte kostnader.
På den måten brukes anleggsbidragsregelverket for å skjerme nettkundefellesskapet, det vil si alle oss andre, slik at ikke nettleien øker mer enn nødvendig.
Rent teknisk er beregningsreglene i kontrollforskriften satt opp slik at de fører til at lokalisering av nye bolig-, fritids- og næringsområder plasseres der det er mest gunstig både for den parten som skal investere, og ikke minst samfunnet som helhet. Det er dette vi mener når vi refererer til anleggsbidragsreglenes pris- og lokasjonssignal.
I stor grad fører reglene til at nye nettanlegg, og nærings- og eiendomsprosjekter som nevnt, plasseres i, eller i nærheten av, områder der det allerede er tilgang til infrastruktur. På den måten reduseres også mengden inngrep i naturen betydelig. Markedsmekanismene bidrar her til løsninger som er til det beste for alle parter.
Etter at de nye anleggsbidragsreglene ble vedtatt i 2019 skal det også beregnes anleggsbidrag på regional- og transmisjonsnett (sentralnett), ikke bare lokalt distribusjonsnett. Dette har ført til at store mengder nett over landet er, eller kommer til å bli, kundefinansiert. Vi bidrar nærmest daglig inn i prosjekter der beregnet anleggsbidrag knyttet til slike nettnivå er på flere hundre millioner. Det er i dag mange milliarder på vei inn til norske nettselskaper fra store næringslivsaktører over hele landet.
Dette er kostnader som nettselskapene tidligere måtte finansiert alene, og som uavkortet ville ført til betydelig høyere nettleie. De kritiske røstene i samfunnet som, ikke uten grunn, går til angrep på strømprisen, ville fått fornyet styrke. Det er vanskelig å se for seg noe politisk parti, uansett ståsted, gå til valg på betydelig høyere nettleie.
Et helt nylig eksempel i forbindelse med Statnetts nye 420 kV linje til Årdal illustrerer omfanget av disse kostnadene, og viktigheten av at nettkundefellesskapet skjermes:
Statnetts nye linje til Årdal.
Alt dette er vel og bra, men hva er det den siste tidens kritikk har handlet om, og er det noe i den?
Er regelverket komplisert, isolert sett?
Vi ser først på regelverket som sådan, slik de fremkommer i kontrollforskriften etter endringene i 2019.
Vi skal ikke bruke mye tid på dette i denne omgang, men det er vår klare oppfatning at anleggsbidragsreglene ikke er kompliserte. Sammenlignet med andre regler som norske nettselskaper må forholde seg til, og her snakker vi om store mengder rettslig og teknisk komplekse forskrifter, så er anleggsbidragsreglene i sin rene form etter vår oppfatning ukompliserte. Dette gjelder alle nettnivå.
Problemet ligger på et annet plan.
Regelverket møter virkeligheten
Først når regelverket møter virkeligheten kan de oppleves kompliserte i noen sammenhenger. Det er flere ting å si om dette.
Det mest åpenbare er at virkeligheten er komplisert.
Alle regler oppleves vanskelige å anvende på en komplisert virkelighet inntil man har fått dem skikkelig forklart, satt seg inn i dem, og brukt dem mye i praksis.
Reglene anvendes i stor grad av personell med teknisk bakgrunn, nettplanleggere, prosjektledere og så videre. Disse har ikke nødvendigvis den nødvendige skoleringen for umiddelbart og intuitivt kunne anvende denne type forskrifter. Opplæring og oppfølgning er nødvendig. Dette samme gjelder alle andre lover og forskrifter norske nettselskaper må forholde seg til.
Det er imidlertid helt naturlig at det er slik. Vi i Simonsen Vogt Wiig driver ikke nettplanlegging, og det er en grunn til det. Vi kan det ikke.
Inntil nylig har det vært en del manglende avklaringer fra regulator. Så langt i 2024 har vi imidlertid fått 6-8 meget viktige vedtak fra Reguleringsmyndigheten for energi (RME) og Energiklagenemnda som gir oss veldig mye hjelp.
En rekke saker hvor vi bidrar i det daglige løses nå raskt fordi vi har fått svært viktige avklaringer gjennom vedtakspraksis. Flere store saker har blitt trukket fra videre behandling fordi de omtvistede spørsmålene har blitt avklart. Ytterligere vedtak som tar for seg slike prinsipielle avklaringer kan forventes i tiden fremover.
En praktisk problemstilling som har vært trukket frem i noen sammenhenger har vært at større prosjekter stopper helt opp eller blir forsinket fordi ingen kunder vil være den første til å ta investeringen. Vi har forståelse for at regelverket i disse tilfellene kan oppleves som et hinder.
Her er det imidlertid en rekke andre hensyn som også må tas med i vurderingen. Det mest iøynefallende er nettopp markedsmekanismene som virker gjennom pris- og lokasjonssignalene: Dersom ingen aktører er villige til å ta investeringen, og heller venter på at nettselskapet gjør dette gjennom å belaste nettkundefellesskapet, så er kanskje dette den aller tydeligste indikasjonen på at utbyggingen ikke er samfunnsøkonomisk rasjonell?
Det sagt, så kan denne problemstillingen i stor grad håndteres ved å utvide den såkalte 10-års regelen slik at den omfatter tilknytning til alle nettanlegg som er bygget de siste ti årene – en såkalt «flat» tiårsregel.
En annen side av virkeligheten som må trekkes frem er at de store utbyggingene på høyspentnettet ofte utløses av store og meget pengesterke næringslivsaktører, gjerne med internasjonal kapital og eierstruktur. Det er vanskelig, mener vi, å se for seg en virkelighet der nettkundefellesskapet skal dekke kostnader til flere titalls milliarder knyttet til slike utbygginger i årene som kommer. Om det skjer gjennom nettleie eller «skatteseddelen», dette skal vi komme tilbake til, går pengemessig ut på ett.
Hvor mange saker er reelt «vanskelige»?
Gjennom vårt utstrakte samarbeid med norske nettselskaper har vi de siste ukene gjennomført en rekke uformelle samtaler og «målinger» av nivået på den reelle kompleksiteten. Vi har bedt sentrale aktører i de ulike selskapene å anslå omtrentlig hvor mange prosent av alle anleggsbidragssaker som er reelt kompliserte. I dette ligger en viktig nyanse; saker som fremstår kompliserte fordi man enten ikke forstår jussen, isolert sett, eller fakta, er ikke å anse som komplisert i denne sammenheng.
Det man da sitter igjen med er et måltall for hvor mange saker som rett og slett er vanskelig å løse, selv om man har god oversikt over jussen. Et uformelt gjennomsnitt av disse samtalene indikerer at 95 – 98 % faller i kategorien «ikke reelt komplisert», og da motsvarende; 2-5 % reelt kompliserte saker.
Vår erfaring med disse 2-5 % sakene er at de er løsbare når vi sammen med klienten går inn i sakens faktiske og rettslige sider sammen. Dette var ikke overraskende tall for oss.
Det som imidlertid overrasket oss, var at de langt fleste av disse sakene ikke knyttet seg ikke til regional- eller transmisjonsnett, men til saker på distribusjonsnettet.
Da vi boret ytterligere i dette, fant vi at av de reelt vanskelige sakene på distribusjonsnettet, så knyttet alle seg til 10-årsregelen. Dette er som kjent den bestemmelsen i kontrollforskriften § 16-1 2. ledd som sier at det skal betales anleggsbidrag for alle tilknytninger til nettanlegg som har vært anleggsbidragsfinansiert de siste ti årene.
Denne observasjonen legger en rekke føringer på våre refleksjoner rundt anleggsbidragsregelverket.
Beregne med flate satser per MW eller lignende?
Det har i noen sammenhenger vært tatt til orde for å endre eller justere beregningsreglene gjennom å innføre «flate» satser beregnet med utgangspunkt i forespurt effekt eller lignende.
Dette ville muligens gjort enkelte beregninger enklere. Etter vår oppfatning ville imidlertid en slik endring, der man i realiteten går bort fra «faktiske kostnader», slått beina under anleggsbidragsregelverkets viktigste funksjon; sikre samfunnsøkonomisk rasjonell nettutbygging gjennom pris- og lokasjonssignalet.
Vår erfaring er at dette har direkte innvirkning på lokalisering av en rekke prosjekter på regionalnett. Helt nylig endret en stor aktør lokasjon på en bestilling på flere hundre MW som følge av kostnader knyttet til investeringer i nettanlegg.
I tillegg, når ikke «faktiske kostnader» ligger til grunn for kundens betaling, men faste satser, så er det en overhengende fare for at nettkundefellesskapet i mange tilfelle må dekke en langt større andel av nettselskapet.
Bestilling av MW vil i mange tilfeller gi helt skjeve utslag. Vi ser daglig eksempler på tilknytninger som krever veldig store investeringer, men hvor kunden har bestilt lav effekt.
Det er liten tvil om at slike «flate satser», igjen, vil ramme nettselskaper utenfor de største bysentrene hardest. Nettkundefellesskapet vil måtte «plukke opp» denne regningen også.
En konsekvens av dette forslaget vil formodentlig også være at nettselskapet må forskuttere store deler av de nettutbyggingene som i dag finansieres via anleggsbidrag, normalt ved bruk av forskuddsbetaling. Igjen er det nettkundefellesskapet som blir sittende med regningen.
Er det noen som får dette til, og i så fall hvordan?
Vårt inntrykk er at de nettselskapene som jobber mest med anleggsbidrag i komplekse saker er de som har best kontroll og som får dette best til. Dette handler om mengdetrening.
Fokus i disse selskapene er også utvikling av gode IT-verktøy som forenkler beregningen og etterberegning av anleggsbidrag for de som jobber med dette i det daglige. Her skjer det veldig mye spennende, og vi vet at det snart kommer til å bli lansert løsninger som i stor grad automatiserer beregningene.
Arbeidet med utviklingen på IT-siden burde blitt igangsatt senest i 2018 da man visste at reglene ville bli utvidet. Det sier seg selv at det kan oppleves tungt å beregne anleggsbidrag med enkle egenutviklede formler i Excel.
Med slike automatiserte løsninger vil kritikken mot regelverket i stor grad forsvinne.
Løser vi noe gjennom statlig finansiering?
Et annet spørsmål som har vært reist er muligheten for statlig finansiering av anleggsbidraget, enten som lån eller som tilskudd uten plikt til å betale tilbake.
Det er flere utfordringer med dette, og lignende, forslag.
Vår erfaring er at det i liten grad er problemer for private aktører å betale anleggsbidrag for tilknytning til nettet. Å la staten ta over regningen synes således å være begrunnet i et ønske om å løse et problem som ikke finnes, enten det gjøres som lån eller tilskudd.
Dersom tilskudd til anleggsbidraget ytes som et langsiktig lån fra staten flyttes risikoen for aktørens økonomiske evne over for nettkundefellesskapet, men da gjennom skatteseddelen i stedet.
Dersom lånene ikke skal betales tilbake, flyttes ikke bare risikoen for aktørenes økonomiske evne over på fellesskapet, men hele regningen. Pris- og lokasjonssignalet vil i dette tilfellet også bli helt borte, og risikoen for irrasjonell utbygging av nettet vil materialisere seg.
Rent administrativt ser vi også utfordringer med å innføre enda et «administrativt ledd» i en allerede komplisert tilknytningsprosess; behandling av søknader om tilskudd til anleggsbidrag.
Er det forbedringspotensial?
Som for alle rettsregler er svaret ja. Det er alltid et forbedringspotensial knyttet til rettsregler.
For det første bør det etter vår oppfatning vurderes å innføres anleggsbidrag for tilknytning til alle nettanlegg som har vært bygget de siste ti årene, uavhengig av hvem som opprinnelig stod for finansieringen. Nettselskapene kan da velge å forskuttere utbyggingen, og unngå at enkelte aktører blir sittende på gjerdet i påvente av at andre aktører gjennomfører den første bestillingen.
For det andre kan det være gode grunner til å se på enklere måter å beregne anleggsbidrag etter 10-årsregelen. Formodentlig kan dette også løses gjennom automatiserte løsninger.
I tillegg bør det etter vår oppfatning innføres anleggsbidrag for reinvestering av kundespesifikke anlegg. Det er ingen grunn til at nettkundefellesskapet skal betale for dette vedlikeholdet.
Store endringer/reverseringer kommer til å skape enda større problemer. Vi har nå siden 1. januar 2019 jobbet med en rekke saker knyttet til overgangsregelen på regional- og transmisjonsnettet. Nye større endringer kommer til å medføre enda flere overgangsregler som kun advokater og andre konsulenter tjener på.
Oppsummering
Vårt klare råd er å la regelverket få sette seg og utvikle seg gjennom vedtakspraksis, eventuelt kombinert med enkelte tilpasninger. Nye store endringer vil bare skape nye problemer.
Fokuset bør være på å utvikle gode automatiserte systemer for beregning, på tvers av nettselskapene.
Så, for å svare på overskriften; har vi et problem? Nei, på ingen måte.
Anleggsbidragsregelverket virker for alle praktiske formål etter hensikten, og sparer oss alle for vesentlig høyere nettleie. Den innledende saken knyttet til Statnetts omsøkte prosjekt i Årdal er et godt eksempel. Det er helt essensielt at vi ikke kaster bort et rettferdig system som har tjent oss bra i mange år, bare fordi systemet i en overgangsperiode oppleves vanskelig
Vi skal ha et robust system som håndterer virkeligheten også etter at de store nettutbyggingene er forbi. Løsningen er ikke å kaste ut noe som fungerer, som har tålt «tidens tann», og sende regningene til det øvrige nettkundefellesskapet, enten gjennom nettleie eller over skatteseddelen.
Til syvende og sist koker problemstillingen ned til følgende:
Hvem skal betale for nettutbyggingen vi står overfor? Vi som nettkunder, eller aktørene som bestiller tilknytningene?
Og, hvordan skal landet se ut når de store utbyggingene er ferdig? Skal det være «tapetsert» med samfunnsøkonomisk irrasjonelle nettanlegg?
Svaret på disse spørsmålene henger ofte direkte sammen med eget politisk ståsted.