Kvalitets- og miljøledelsessystemer

Jahn Egil Osestad
+47 975 70 174
jao@svw.no

Emma Isaksen
+47 918 69 421
emi@svw.no

Ragnar Hatlem
+47 951 82 421
rha@svw.no

Det er ikke uvanlig at det stilles krav til leverandørenes kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer for at leverandørene skal bli kvalifisert til å delta i en konkurranse. Det er mange gode grunner til å stille slike kvalifikasjonskrav, men er man ikke bevisst på utformingen av kravet kan det fort bli en felle for oppdragsgiver.

Et kvalitetssikringssystem eller -styringssystem innebærer kort forklart at leverandøren har implementert prosedyrer, prosesser, handlingsplaner og mål som skal sikre kvaliteten på leveransene. Det finnes egne sertifiseringsordninger for slike systemer, for eksempel sertifisering etter kvalitetssikringsstandarden ISO 9001. En slik sertifisering er et kvalitetsstempel og en bekreftelse på at systemet er funnet å oppfylle kravene i sertifiseringsordningen.

Et miljøledelsessystem eller miljøstyringssystem innebærer på sin side at leverandøren har systemer med tiltak som blant annet måler og begrenser miljøpåvirkning. Formålet er blant annet å få bedre kontroll med bruken av råvarer, energi, utslipp og avfallshåndtering. I mange tilfeller vil det også systematisk bli stilt miljøkrav til underleverandører mv.

I likhet med et kvalitetssikringssystem finnes det også egne sertifiseringsordninger for miljøledelsessystem. Eksempler på dette er EMAS[1] og ISO 14001. Et annet eksempel er den norske sertifiseringsordningen «Miljøfyrtårn».[2]

Hvordan stille krav til kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer?

Krav til kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer kan stilles på ulike måter. En vanlig måte er gjennom kontraktskrav. I slike tilfeller vil det være et krav etter kontrakten at leverandøren har et bestemt system, eksempelvis et kvalitetssikringssystem i henhold til ISO 9001 og et miljøledelsessystem i henhold til ISO 14001. I tillegg vil det også gjerne være et krav om at leverandøren skal utarbeide en konkret kvalitetssikringsplan og/eller miljøledelesesplan for prosjektet basert på de aktuelle kvalitetssikringsstandardene.

En annen vanlig metodikk, som vi skal se nærmere på i dette nyhetsbrevet, er å oppstille krav til kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer som kvalifikasjonskrav.

Dette er et omfattende tema som det kan sies mye om, så vi skal i fortsettelsen begrense oss til tre konkrete tips og fallgruver som det er grunn til å være oppmerksom på.

Kravene må ikke være unødvendig strenge

For det første er det grunn til å ha en bevissthet rundt hva det innebærer å stille krav til kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer. Etter forsyningsforskriften § 12-2 er det anledning til å kreve at leverandørene skal fremlegge attester fra uavhengige organer som dokumentasjon på at leverandørene oppfyller bestemte kvalitetssikrings- eller miljøledelsesstandarder, eksempelvis ISO 9001 og 14001 som nevnt over.

Det er eksempler på at oppdragsgivere ukritisk har stilt krav om attester for sertifiseringer etter disse standardene uten å foreta en konkret vurdering av om dette er nødvendig eller hensiktsmessig i det konkrete prosjektet. Dette kan i visse tilfeller innebære en risiko, spesielt i mindre prosjekter. Det følger av forsyningsforskriften at leverandører som ikke oppfyller kvalifikasjonskrav skal avvises fra konkurransen. Det vil si at man risikerer å måtte avvise leverandører som ikke er sertifisert i henhold til standardene, selv om leverandørene isolert sett kan ha tilstrekkelig kvalitetssikrings- og miljøledelsessystem for det aktuelle prosjektet, og potensielt også det beste tilbudet i konkurransen.

Videre er det et krav etter anskaffelsesregelverket at kravene i konkurransen må være forholdsmessige i forhold til anskaffelsen. Kravene må med andre ord ikke unødig begrense konkurransen. Selv om man som oppdragsgiver har et vidt skjønn når det gjelder hvilke og hvor strenge krav som skal stilles, vil man potensielt risikere å bryte regelverket dersom kravene er uproporsjonalt strenge i forhold til det aktuelle prosjektet. Det er således gode grunner til å vurdere nøye hvor strenge krav man stiller til systemene. En mulighet i mindre prosjekter kan være å formulere kvalifikasjonskravene og dokumentasjonskravene slik at sertifiseringer etter ISO-standarder vil være tilstrekkelig, men ikke nødvendig for å oppfylle kvalifikasjonskravet.

Attester og alternativ dokumentasjon

For det andre er det grunn til å være oppmerksom på at dersom man krever attester for sertifisering etter ISO-standarder mv. så følger det av § 12-2 (3) at oppdragsgiver skal godta annen dokumentasjon for tilsvarende kvalitetssikringstiltak eller miljøledelsestiltak dersom leverandøren ikke har mulighet til å få slike attester innen fristen, og dette ikke skyldes oppdragsgiveren selv. Det vil si at man som oppdragsgiver kan komme i en situasjon hvor man må vurdere om leverandørens kvalitetssikrings- og miljøledelsessystem tilsvarer kravene i standardene.

Denne vurderingen må være forsvarlig, se blant annet KOFA 2020/609 hvor nemndas flertall kom til at oppdragsgivers vurdering av om leverandørens system var likeverdig med standarden ikke var tilstrekkelig, og at det derfor forelå et brudd på regelverket. Som oppdragsgiver bør man derfor sørge for å ha tilgang på kompetanse til å vurdere leverandørens kvalitetssikrings- og miljøledelsessystem opp mot de etterspurte standardene i den grad det skulle bli nødvendig.

Dokumentasjonskrav for andre enn leverandøren selv

For det tredje er det grunn til å være oppmerksom på at det har kommet flere KOFA-avgjørelser det siste året som reiser tvil om hvilke krav som reelt sett kan stilles til kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer. Dette omfatter blant annet avgjørelsene i KOFA 2023/307, KOFA 2022/1646 og KOFA 2022/1643. Særlig den sistnevnte avgjørelsen gir opphav til flere spørsmål. I denne saken hadde oppdragsgiver stilt krav om «ISO 9001 sertifisering eller tilsvarende dokumentasjon på kvalitetsledelsessystem». Det var på det rene at den valgte leverandøren ikke var ISO-sertifisert, men oppdragsgiver kom til at leverandøren hadde presentert «tilsvarende dokumentasjon» på et tilstrekkelig system. Denne vurderingen aksepterte KOFA. Det var imidlertid den valgte leverandørens datterselskap som skulle utføre arbeidet under kontrakten, og det var ikke presentert dokumentasjon på et tilsvarende system for datterselskapet.

Flertallet i KOFA henviste i denne forbindelse til Borgarting lagmannsrettsavgjørelse i LB-2018-152914, hvor lagmannsretten sluttet seg til følgende i byfogdembetets forutgående kjennelse:

 «Et kvalitetssikringssystem må gjelde hele leveransekjeden herunder selskapet på toppen av kjeden. Et kvalitetssikringssystem må tilpasses og brukes individuelt for den enkelte organisasjon i kjeden. Hvert foretak (og deler av foretak) må tilpasse systemet i sin rolle i leveransekjeden».

KOFA påpekte i denne sammenheng at det at kvalitetssikringssystemet må gjelde hele leveransekjeden også må gjelde i et tilfelle hvor alle kontraktsarbeidene skal utføres av valgte leverandørs datterselskap. Selv om den valgte leverandøren ville være oppdragsgivers kontraktsmotpart og ansvarlig, var det etter KOFAs syn ikke dokumentert at valgte leverandørs kvalitetssikringssystem ville benyttes ved utførelsen av tjenestene som datterselskapet skulle levere. Dokumentasjonen ble dermed ikke ansett tilstrekkelig til at oppdragsgiver kunne slå fast at kvalitetssikringssystemet var egnet til å sikre at datterselskapets ytelse ville bli levert med tilstrekkelig kvalitet.

De ovennevnte avgjørelse fra lagmannsretten og KOFA reiser flere problemstillinger. Innebærer avgjørelsene at en leverandør ikke kan støtte seg på kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer fra andre aktører, eksempelvis et datterselskap?

Eller motsatt; Innebærer et krav om kvalitetssikrings- og miljøledelsessystem automatisk at eventuelle underleverandører også må ha en tilsvarende sertifisering/system?

Etter vår vurdering kan avgjørelsene neppe tolkes så strengt. Avgjørelsene taler for at det i enkelte konkrete tilfeller ikke vil være tilstrekkelig at leverandøren støtter seg på andre aktørers systemer, og/eller at kun valgte leverandør har et sertifisert system dersom underleverandøren reelt sett skal utføre tjenestene, men det kan ikke gjelde absolutt.

Utfallet av tolkningen av kravet vil blant annet bero på hvordan kvalifikasjonskravet er utformet, de konkrete kvalitets- og miljøledelsessystemene som tilbys og tjenestene som skal utføres av henholdsvis valgte leverandør og eventuelle underleverandører. I KOFA 2022/1643 skulle eksempelvis valgte leverandørs datterselskap utføre alle tjenestene under kontrakten, og det ble da ikke ansett tilstrekkelig at valgte leverandør hadde dokumentert et kvalitetssikringssystem når dette systemet ikke ville bli benyttet i datterselskapets utførelse.

I KOFA 2022/1646 kom imidlertid nemnda til at et system som kun omfattet 50 % av leveransen oppfylte kravet. KOFA uttalte at miljøledelsessystemet ikke trenger å omfatte alle ytelsene under kontrakten og det ble ansett tilstrekkelig at valgte leverandør hadde et miljøledelsessystem, selv om valgte leverandørs underleverandør skulle utføre 50 % av ytelsene under kontrakten. Hvordan grensene for lovlig og ulovlige kvalifikasjonskrav skal trekkes etter de ovennevnte KOFA avgjørelsene fremstår som uklart.

Det er videre grunn å merke seg at KOFAs avgjørelse i sak 2022/1643 ble avsagt under dissens, og det er etter vårt syn også enkelte svakheter ved både lagmannsrettens og KOFAs avgjørelse som svekker rettskildeverdien av avgjørelsene.[3]

Det man kan si med sikkerhet er at man som oppdragsgiver må være bevisst på hvordan kvalifikasjonskravene til kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer utformes. Vi vil fraråde at nettselskapene benytter «gamle» standardformuleringer for krav til kvalitetssikrings- og miljøledelsesstandard. Disse kravene bør tilpasses og utformes konkret rettet mot den spesifikke anskaffelsen, og med bevissthet om de nyere avgjørelser knyttet til dette temaet.

[1] EU Eco-Management and Audit Scheme for environmental management (EUs ordning for miljøstyring og miljørevisjon).

[2] «Miljøfyrtårn» ble i 2017 anerkjent som et miljøledelsessystem etter forordning (EF) nr. 1221/2209 artikkel 45, og vil således være en ordning som oppdragsgiver kan kreve attester for etter forsyningsforskriften § 12-2

[3] Som eksempel kan nevnes at lagmannsretten viser til at bestemmelsene om forpliktelseserklæring og at oppdragsgiver kan støtte seg på andre aktører ikke gjelder for bestemmelsene om kvalitetssikrings- og miljøledelessystemer i forskrift om forsvarsanskaffelser (FOSA) § 8-15, som tilsvarer forsyningsforskriften § 12-2. Her synes lagmannsretten å blande sammen kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav da FOSA § 8-15 og forsyningsforskriften § 12-2 er bestemmelser om dokumentasjonskrav, mens det følger av forsyningsforskriften § 12-1, jf. anskaffelsesforskriften § 16-1 og § 16-6 at kvalitetssikrings- og miljøledelsesstandarder kan være kvalifikasjonskrav, hvor bestemmelsene forpliktelseserklæring og støtte fra andre virksomheter vil komme til anvendelse.