Ny avgjørelse fra KOFA: «Fremdrift» som tildelingskriterium – fallgruver og læringspunkter
Ny avgjørelse fra KOFA: «Fremdrift» som tildelingskriterium – fallgruver og læringspunkter
Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har nylig avgjort en sak (KOFA 2024/1071) der tildelingskriteriet «fremdrift» ble vurdert som ulovlig på grunn av manglende klarhet og forutsigbarhet. Avgjørelsen er en tydelig påminnelse om hvor viktig det er å nøye vurdere utformingen av tildelingskriteriene. I dette nyhetsbrevet ser vi nærmere på hvilke fallgruver innkjøpere bør være oppmerksomme på når leverandørenes fremdriftsplaner skal evalueres.
Kort om saken
Kinn kommune gjennomførte en anbudskonkurranse for bygging av en skole, hvor kontrakten skulle tildeles basert på det tilbudet som hadde best forhold mellom pris og kvalitet. Pris/kostnad ble vektet 75 %, mens kvalitet ble vektet 25 %. Under kvalitetskriteriet ble det oppstilt to underkriterier: Oppgaveforståelse og fremdrift.
To leverandører som hadde blitt avvist fra konkurransen klaget til KOFA etter kontrakten var tildelt. Leverandørene anførte at konkurransen burde avlyses fordi tildelingskriteriet «kvalitet» var uklart. De mente blant annet at underkriteriet «fremdrift» ikke hadde tilstrekkelig tilknytning til ytelsen, og at det måtte tolkes på en annen måte enn det oppdragsgiver hadde lagt til grunn i evalueringen.
De to avviste leverandørene tolket kriteriet slik at de kunne bli premiert for å tilby en mer effektiv produksjonsprosess og kortere byggetid enn oppdragsgivers egen fremdriftsplan. Oppdragsgiver derimot, anså sin fremdriftsplan som bindende og ønsket å evaluere andre aspekter av fremdriften enn kun byggetid. Ifølge oppdragsgiver handlet evalueringen av kriteriet «fremdrift» ikke om å premiere «raskest mulig», men snarere om å vurdere andre elementer knyttet til gjennomføringen av prosjektet.
KOFAs vurdering
KOFA vurderte tildelingskriteriet «kvalitet» slik at det skilte mellom oppgaveforståelse og fremdrift, og at disse var likestilte. Spørsmålet for nemnda ble derfor hva som nærmere lå i kriteriet «fremdrift».
I dokumentasjonskravene ble det spesifisert at leverandørene skulle gi en redegjørelse for hvordan de planla å gjennomføre prosjektet, inkludert en fremdriftsplan. Det ble også presisert at «ivaretakelse av fremdrift teller positivt». Ifølge KOFA var det naturlig å tolke kriteriet «fremdrift» som en vurdering av tiden det tar å gjennomføre prosjektet, samt forhold som skal sikre gjennomføringen i samsvar med planen.
Når det gjaldt gjennomføringstiden, hadde imidlertid konkurransegrunnlaget allerede en egen fremdriftsplan med hovedaktiviteter og milepæler som oppdragsgiver mente leverandørene var bundet av. Dette skapte uklarhet knyttet til hvilket spillerom leverandørene hadde til å foreslå alternative fremdriftsplaner og hva som eventuelt ville gi uttelling i evalueringen.
Nemnda påpekte videre at det var uklart hvilke andre faktorer knyttet til fremdriftsplanen som oppdragsgiver mente skulle gi positiv uttelling, særlig fordi underkriteriet «oppgaveforståelse» også inkluderte forhold som påvirket fremdriften. Oppdragsgiver hadde heller ikke under klagebehandlingen redegjort for konkrete forhold som det var relevant å vektlegge i denne vurderingen.
Uklarheten ble ifølge KOFA underbygget av at oppdragsgiver selv endret sin forståelse av kriteriet i løpet av prosessen. Oppdragsgiver tolket selv først kriteriet som byggetid, før en annen forståelse ble lagt til grunn. Flere av leverandørene hadde også tolket kriteriet ulikt. To av leverandørene hadde levert tilbud med kortere byggetid, mens de andre, mer eller mindre, hadde fulgt oppdragsgivers fremdriftsplan.
Konklusjonen fra KOFA ble at oppdragsgiver hadde brutt anskaffelsesregelverket ved å oppstille et uklart tildelingskriterium. Ifølge KOFA hadde denne uklarheten påvirket hvordan leverandørene utformet sine tilbud, og feilen kunne ikke rettes på annen måte enn å avlyse konkurransen.
Hva kan vi lære av KOFAs avgjørelse?
Det første man bør merke seg er at KOFA ikke underkjenner «fremdrift» som tildelingskriterium i seg selv. Kriteriet kan fremdeles benyttes, men det må utformes klart og utvetydig slik at alle leverandører forstår det på samme måte.
Avgjørelsen er i så måte et godt eksempel på flere fallgruver det er lett å trå feil i når man skal utforme tildelingskriteriet. Her er noen hovedpunkter å ta med seg videre:
Presiser hva som ligger i kriteriet
Tildelingskriteriet «fremdrift» må være tydelig på hva som faktisk skal evalueres. Hvis leverandører skal premieres for raskere byggetid enn det som fremgår av konkurransegrunnlaget, bør dette fremgå klart. Hvis det derimot er andre aspekter som er viktige, som planens robusthet eller rekkefølge på prosjektaktiviteter m.m., bør dette spesifiseres. I så tilfelle bør det også presisere at raskere byggetid (meroppfyllelse av tidsfrister) ikke blir premiert.Avklar forholdet til egen fremdriftsplan
Dersom oppdragsgiver legger ved en fremdriftsplan i konkurransegrunnlaget, må det være tydelig om denne planen er bindende eller om leverandørene kan foreslå alternative fremdriftsplaner. Det bør med andre ord komme frem hvilket handlingsrom leverandørene har innenfor planen.Unngå overlapping mellom kriterier
Pass på at ulike kriterier ikke overlapper. I denne saken fant KOFA at det var uklart hva som skulle vurderes under «fremdrift», fordi mange av de samme forholdene også ble evaluert under «oppgaveforståelse». I denne forbindelse kan det, så langt som mulig, være lurt å oppstille ulike dokumentasjonskrav til hvert kriterium for å tydeliggjøre at vurderingstemaene er forskjellige.Ha et bevisst forhold til kriteriets innhold før kunngjøring
Tenk nøye gjennom hva som skal evalueres under kriteriet allerede før konkurransen kunngjøres. Etter at konkurransen er kunngjort, vil det i praksis ikke være adgang til å endre tildelingskriterienes innhold. I denne saken var det uklart hva oppdragsgiver egentlig ønsket å evaluere, noe som førte til ulike tolkninger hos leverandørene. Denne uklarheten ble også underbygd av at oppdragsgiver selv endret sin forståelse av kriteriet underveis i konkurransen.
Oppsummering
KOFA-saken viser tydelig hvor store konsekvenser uklare tildelingskriterier kan få for en anskaffelse. I dette tilfellet kom KOFA til det forelå en plikt til å avlyse konkurransen etter kontraktstildeling. En slik avlysning kan medføre betydelige kostnader og forsinkelser. Dette er tapt tid som kan være kritiske i nettutbyggingsprosjekter. Det vil ofte være en god investering å bruke litt ekstra tid på å utforme tildelingskriteriene før kunngjøring for å unngå unødvendige forsinkelser og kostnader senere i prosessen.