Norske domstoler: Objektivt erstatningsansvar under forsyningsforskriften
Borgarting lagmannsrett har i en relativt oppsiktsvekkende avgjørelse lagt til grunn at vilkårene for erstatningskrav er annerledes ved anskaffelser i forsyningssektor enn i klassisk sektor. I dette nyhetsbrevet tar vi deg gjennom selve essensen i den ferske dommen, og gir våre refleksjoner om den.[1]
Sakens bakgrunn
Sakens gjaldt Sporveien AS’ anskaffelse av nytt signal- og sikringsanlegg til t-banen i Oslo og Bærum. Anskaffelsen er knyttet til kollektivtransport og var derfor undergitt forsyningsforskriften.
Av de fire aktørene som ble invitert til å delta, leverte blant annet Alstrom Transport SA (Alstom) og et Siemens-konsortium (Siemens) tilbud. Alstoms første tilbud var på like under NOK 10 mrd. Alstom ble etter forhandlinger og reviderte tilbud avvist på grunnlag av at tilbudet oversteg oppdragsgivers budsjett.
Alstom tok deretter ut sak for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) hvor de fikk medhold i at Sporveien hadde brutt regelverket ved å endre evalueringsmodellen etter åpningen av de første tilbudene og ved å avvise Alstom.
Deretter tok Alstom ut stevning og krevde erstatning for den såkalte negative kontraktsinteressen – det vil si kostnadene ved å delta i anskaffelsen. Alstom hadde nedlagt omtrent 45 000 timer i anbudsarbeidet og fremmet erstatningskrav på i underkant av MNOK 56.
Det sentrale i saken for lagmannsretten var erstatningsvilkårene for krav om negativ kontraktsinteresse i anskaffelser etter forsyningsforskriften.
I Høyesteretts tidligere dom HR-2019-1801-A (Fosen-Linjen) er vilkårene for erstatningskrav om negativ kontraktsinteresse nærmere utdypet. Det ble i denne dommen for det første fastslått at det må foreligge et «tilstrekkelig kvalifisert brudd» (ansvarsgrunnlag). For det andre ble det fastslått at det må sannsynliggjøres at tilbyderen ikke ville ha deltatt i konkurransen dersom han hadde visst om den fremtidige feilen (årsakskravet).
Sporveien tok imidlertid i den nye dommen for lagmannsretten (Alstom-dommen) til orde for at Fosen-Linjen-dommen omhandlet erstatningsansvaret i klassisk sektor, og at den ikke er overførbar til anskaffelser i forsyningssektor. Dette fikk de medhold i. La oss se nærmere på lagmannsrettens resonnement.
Alstom-dommen
Det helt sentrale grunnlaget for at lagmannsretten kom til at vilkårene for erstatning i forsyningssektor var annerledes enn i klassisk sektor finner man i håndhevelsesdirektivene.
Det gjelder et håndhevelsesdirektiv for klassisk sektor (og konsesjonskontrakter) og et annet håndhevelsesdirektiv for forsyningssektor. Betydningen av dette var større for en del år tilbake. I 2007 kom det imidlertid et endringsdirektiv som i stor utstrekning harmoniserte reglene i de to håndhevelsesdirektivene, og dermed «visket ut» forskjellene mellom dem.
Reglene ble imidlertid ikke fullstendig harmonisert, og det eksisterer fortsatt enkelte ulikheter. En av disse ulikhetene er en bestemmelse i håndhevelsesdirektivet for forsyningssektor som ikke har noen parallell i håndhevelsesdirektivet for klassisk sektor (art. 2 nr. 7):
«Dersom det reises krav om skadeserstatning for kostnadene ved å fremlegge et anbud eller ved å delta i en anbudsrunde, må den som krever erstatningen, bevise bare at det foreligger overtredelse av fellesskapsretten på området kontraktstildeling eller på de nasjonale regler som gjennomfører denne retten, samt at vedkommende hadde en reell mulighet for å bli tildelt kontrakten og at denne muligheten ble redusert som en følge av overtredelsen.»
Lagmannsretten legger til grunn at denne bestemmelsen innebærer en særregulering som i vesentlig grad avviker både fra det som gjelder for klassisk sektor, og fra det som gjelder etter alminnelig norsk erstatningsrett. På dette grunnlaget avfeide lagmannsretten at Fosen-Linjen-dommen var relevant.
Direktivbestemmelsen er, som slike ofte er, relativt tunglest. Et sentralt nøkkeluttrykk er «bevise bare at det foreligger overtredelse». Lagmannsretten legger til grunn at dette utelukker et krav om at overtredelsen må være «tilstrekkelig kvalifisert» – ansvarsgrunnlag foreligger allerede «bare» ved en overtredelse. Det gjelder altså etter lagmannsrettens vurdering et objektivt ansvar. Ethvert regelbrudd, uten hensyn til alvorligsgrad eller subjektiv skyld, vil kunne gi grunnlag for erstatning for negativ kontraktsinteresse.
Videre legger lagmannsretten til grunn at direktivbestemmelsen gir føringer for årsakskravet. Det kreves at tilbyder hadde en «reell mulighet» til å bli tildelt kontrakt, og at denne muligheten «ble redusert som følge av» overtredelsen.
Den aktuelle direktivregelen foreskriver minimumskrav for innholdet i norsk erstatningsrett. Det er altså ikke utelukket at norsk internrett kan gi tilbyderne utvidede rettigheter. Lagmannsretten foretar en drøftelse av dette, men kommer til at norsk internrett ikke strekker seg lengre. Direktivbestemmelsen var dermed direkte avgjørende for vilkårene i norsk erstatningsrett.
Lagmannsretten fant som KOFA at Sporveien hadde brutt regelverket ved å endre evalueringsmodellen etter tilbudsåpning. Det forelå altså ansvarsgrunnlag.
Avgjørende ble derfor årsakskravet. Lagmannsretten konkluderte, i motsetning til KOFA, med at avvisningen av Alstom på grunnlag av budsjettoverskridelse var rettmessig. Dette innebar at Alstom ikke hadde hatt noen reell mulighet som ble redusert som følge av regelbruddet. I tillegg bemerket lagmannsretten at dersom Alstom ikke hadde blitt avvist, så ville de uansett tapt til fordel for Siemens, og også dette avskår årsakssammenheng.
Refleksjoner
Lagmannsrettens dom er ikke kompleks. Den bygger etter vår oppfatning på en naturlig lesning av ovennevnte direktivbestemmelse. Dommen er likevel oppsiktsvekkende da resultatet i den er at vilkårene for erstatningsansvar for krav om negativ kontraktsinteresse er annerledes i forsyningssektor i forhold til klassisk sektor. Norske domstoler har tidligere veket tilbake fra å konstatere objektivt erstatningsansvar på anskaffelsesrettens område.
Dommen er imidlertid ikke rettskraftig. Det har per 25. november ikke innkommet anke, men vi antar likevel at den vil bli anket innen fristen, og mye taler for at Høyesterett bør ta saken til behandling.
Dersom Alstom-dommen mot formodningen ikke skulle bli anket, vil den som en underrettsdom uansett ha begrenset rettskildemessig betydning. Det er likevel utfordrende å komme utenom at den aktuelle direktivbestemmelsen synes å regulere vilkårene for erstatningsansvar. En svakhet med dommen er imidlertid at lagmannsretten ikke foretar en nærmere vurdering av konteksten bestemmelsen står i, herunder formålet, fortalen, EU-lovgivers intensjon og historikken. Dette vil etter anerkjente prinsipper om direktivtolkning kunne kastet ytterligere lys over direktivbestemmelsen.
Et interessant spørsmål er hvilke konsekvenser det vil få dersom lagmannsrettens vurderinger blir stående som gjeldende rett. Dette vurderes i fortsettelsen.
I dommen vurderes ikke erstatningsrettslig vern, som kan ses på som en egen og separat betingelse for erstatning. Høyesterett har i HR-2023-206-A (Perpetuum) fastslått at avlysning av en konkurranse utelukker krav om positiv kontraktsinteresse begrunnet med at kravet da mangler erstatningsrettslig vern. En mulig konsekvens av et årsakskrav som i Alstom-dommen er at avlysning også vil kunne avskjære negativ kontraktsinteresse i forsyningssektor. Resonnementet er at dersom konkurransen uansett ville ha blitt avlyst er det nærliggende å si at leverandøren aldri har hatt noen reell mulighet til å vinne som er blitt redusert.
Hvordan det vil forholde seg i tilfellene der det foreligger avlysningsplikt, men det likevel er usikkert om oppdragsgiver ville ha avlyst, er mer usikkert. Det er også usikkert om erstatningskrav kan føre frem dersom det foreligger avvisningsplikt, men oppdragsgiver tross oppfordring til det ikke har avvist leverandøren. I Alstom-dommen var situasjonen at leverandøren faktisk ble avvist, og da er det relativt klart at erstatningskrav ikke kan føre frem.
En åpenbar konsekvens er at erstatningsvilkårene vil bli annerledes avhengig av om anskaffelsen gjøres i klassisk sektor eller forsyningssektor. Videre vil erstatningsansvaret tilsynelatende kunne bli strengere for oppdragsgivere ved ved forsyningsanskaffelser enn anskaffelser i klassisk sektor, noe som kan fremstå merkelig og uheldig. Årsakskravet blir annerledes, men ansvarsgrunnlaget (objektivt ansvar) er unektelig strengere. Det kan imidlertid tenkes at konteksten til direktivbestemmelsen ville bidratt til å forklare dette.
Det kan reises spørsmål ved om dommen vil få ringvirkninger for erstatningskrav om positiv kontraktsinteresse (i forsyningssektor). Direktivbestemmelsen regulerer kun negativ kontraktsinteresse. Det er imidlertid i prinsippet ingenting i veien for at norsk internrett kan gi tilbyderne utvidede rettigheter hva gjelder positiv kontraktsinteresse – for eksempel for å harmonisere vilkårene for erstatningskrav for positiv og negativ kontraktsinteresse i forsyningssektor. Umiddelbart fremstår dette for oss som lite sannsynlig. Vi mener altså at Fosen-linjen uansett må anses å gi uttrykk for vilkårene for krav om positiv kontraktsinteresse i forsyningssektor.
Et annet spørsmål er hvilken betydning dommen har for krav i anskaffelser under EØS-terskelverdiene (forsyningsforskriften del I). Dommen gir ingen avklaring på dette, og spørsmålet må anses usikkert. For slike anskaffelser gjelder ikke håndhevelsesdirektivet for forsyningssektor, og dermed heller ikke den aktuelle særreguleringen. Prinsippet om ekvivalens innebærer at reglene om erstatning for brudd på EØS-retten ikke må være mindre gunstige enn det som gjelder for tilsvarende søksmål etter nasjonal rett. Dette kan potensielt medføre at dommen vil få en “nedfallsvirkning” til krav om negativ kontraktsinteresse under EØS-terskelverdi i forsyningssektor.
I Fosen-linjen-dommen uttrykte Høyesterett at årsakskravet for erstatning for negativ kontraktsinteresse også kan formuleres på en annen måte, nærmere bestemt som et spørsmål «om feilen har virket inn på valg av anbud». Årsakskravet i Alstom-dommen er altså ikke en helt fremmed fugl i norsk rett.
Den tradisjonelle og mest utbredte måten å formulere årsakskravet på har imidlertid vært om tilbyderen ville ha deltatt i konkurransen dersom han hadde visst om den fremtidige feilen. Dersom Alstom-dommen blir stående som gjeldende rett, kan ikke dette opprettholdes for erstatningskrav om negativ kontraktsinteresse i forsyningssektor. Tilbydere vil da være tvunget til å forholde seg til et årsakskrav som minner mer om den alternative måten som Høyesterett trakk frem i Fosen-Linjen.
Denne måten å formulere årsakskravet på innebærer at det får mindre betydning om overtredelsen var synlig eller ikke. Ved den tradisjonelle måten å formulere årsakskravet på vil det at bruddet var synlig – for eksempel fordi bruddet fremgår i konkurransegrunnlaget – ofte kunne være avgjørende for årsakssammenheng. Dersom spørsmålet er om en reell mulighet er blitt redusert, synes ikke synlighet å være særlig relevant ved vurderingen av årsakssammenheng.
En annen side ved denne måten å formulere årsakskravet på er at det kan minne om sjansetapserstatning. Selv om dette er en annen form for erstatningskrav, innebærer Alstom-dommen at erstatningsvilkårene blir noe mer likere vilkårene for erstatning for sjansetap. En mulig indirekte konsekvens, kan således være at det vil komme tvister hvor saksøker gjør gjeldende både krav om sjansetap og negativ kontraktsinteresse (prinsipalt og subsidiært).
Vi vil følge saken videre, og dersom den skulle slippe inn i Høyesterett vil vi komme tilbake med et nytt nyhetsbrev.
[1] Dommen, LB-2025-5921, er tilgjengelig her.