Etablering av elektrisk infrastruktur i reinbeiteområder
Vi i SVW bistår løpende i flere titalls grunnervervssaker for etablering av rettigheter til nettanlegg over hele landet. I etterkant av Fosen-saken opplever vi at problematikk rundt etablering av nettanlegg i reinbeitedistrikter har økte betydelig. I dette nyhetsbrevet skal vi peke på hovedtrekkene i vern rundt reindriftsutøvelse og hvilken betydning dette har for nettselskapene som tiltakshavere.
Oversikt
Samene har en rett til utøvelse av reindrift som del av sin kultur. Rettigheten har grunnlag i såkalt alders tids bruk, og utøves innenfor samiske reinbeiteområder som totalt utgjør omlag 40 prosent av Norges areal. Området strekker seg fra Finnmark i nord og til Hedmark i sør.
Det nærmere innholdet i den samiske folkegruppes rett til kulturutøvelse er nærmere regulert i sameloven og reindriftsloven.
Reindriftssamenes rettigheter nyter ekspropriasjonsrettslig vern. Dette følger av ulovfestet rett, og er nå også nedfelt i reindriftsloven § 4 tredje ledd som har følgende ordlyd:
«Ved inngrep i reindriftssamenes reindriftsrettigheter skal det ytes erstatning i samsvar med alminnelige ekspropriasjonsrettslige grunnsetninger.»
Samenes reindrift som næring nyter erstatningsrettslig vern. Det innebærer at det er selve reindriftsnæringen med dens tradisjonelle og karakteristiske trekk i samenes livsform og livsgrunnlag, som er gitt rettslig anerkjennelse og beskyttelse.
Nettselskaper som ønsker å etablere kraftlinjer som berører reindriftsutøvelsen og derved dette næringsgrunnlaget, må gjøre reindriften til part i avtale eller gjennomføre grunnerverv overfor disse ved ekspropriasjon. Mindre tilpasninger må imidlertid reindriften finne seg i uten å ha krav på å bli gjort til part - på samme måte som en annen bruksrettshaver. Dette må vurderes konkret.
Videre har samenes reindriftsnæring et vern etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter («SP») artikkel 27, hvor retten til kulturutøvelse, altså utøvelse av samisk reindrift, er nedfelt. Dersom et tiltak vil få vesentlig negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse, for eksempel på en slik måte at det ikke lenger er mulig å utøve den tradisjonelle samiske reindriften, vil det kunne innebære et brudd på denne bestemmelsen.
Det er altså to terskler det er sentralt å kjenne til som tiltakshaver i et reindriftsområde:
Hva skal til for at reindriftssamene nyter ekspropriasjonsrettslig vern?
Hva skal til for å komme i brudd med reindriftssamenes rett til kulturutøvelse?
I det følgende skal vi se nærmere på disse to tersklene.
Reindriftssamenes ekspropriasjonsrettslige vern
På samme måte som ved bruksrettigheter for øvrig, kreves det at inngrepet er av et visst omfang. Først når denne terskelen er overskredet har berørte reinbeitedistrikt krav på å bli gjort til avtalepart i en minnelig forhandling om grunn- eller rettighetserverv, eller til part i en ekspropriasjon- og skjønnssak.
Om hva som skal til for å nyte ekspropriasjonsrettslig vern, vises det til uttalelser i Rt. 1975 s. 1029, som gjaldt etablering av en 300 kV kraftlinje:
«…samene må sies å ha en rett til utøvelse av reindrift, og at denne rett i prinsippet er beskyttet, slik at den er gjenstand for erstatning ved ekspropriasjonsinngrep.
(…)
Jeg finner grunn til å understreke at det som har erstatningsrettslig vern ved ekspropriasjon, er samenes reindrift som næring. Det er selve reindriftsnæringen med dens tradisjonelle og karakteristiske trekk i samenes livsform og livsgrunnlag som er gitt rettslig anerkjennelse og beskyttelse. Gjennom nydyrking og driftsomlegging kan private grunneiere treffe tiltak som flyttsamene må avfinne seg med og må innrette sin reindrift etter. På samme måte vil flyttsamene, uten å ha krav på erstatning, måtte finne seg i at det offentlige – med sikte på å fremme allmennyttige formål – treffer tiltak som, uten å rokke ved selve næringsgrunnlaget for reindriften, kan gjøre det nødvendig for samene å foreta en viss omlegging av beitedriften i dens praktiske utøvelse, med hensyn til selve driftsmåten eller terrengutnyttelsen.»
Reindriftsnæringen må med andre ord til en viss grad avfinne seg med, og innrette seg etter, inngrep som ikke rokker ved næringsgrunnlaget for reindriften.
I de tilfellene der det etter en konkret vurdering konstateres ekspropriasjonsrettslig vern, må det videre foretas en vurdering av et eventuelt krav på erstatning, og om retten til kulturutøvelse er krenket, slik tilfellet var i Fosen-saken.
Reindriftssamenes vernede rett til kulturutøvelse
SP artikkel 27 har følgende ordlyd:
«In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language.»
Det er på det rene at samene er en minoritet i artikkel 27s forstand, og at reindrift er en form for vernet kulturutøvelse. Etter menneskerettsloven § 2 nr. 3 gjelder SP som norsk lov, og bestemmelsen utgjør dermed en skranke for forvaltningens skjønn. Ved motstrid går den foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Det innebærer at et vedtak om konsesjon eller ekspropriasjon vil være ugyldig dersom SP artikkel 27 er brutt.
Vurderingstemaet i hver enkelt sak vil være om virkningene av et planlagt tiltak vil være så inngripende at det vil stride mot dette lovfestede vernet. Om den nærmere terskelen for krenkelse etter SP artikkel 27 vises det til uttalelser i HR-2021-1975-S (vår utheving):
“På denne bakgrunn er min konklusjon at det vil foreligge en krenkelse av rettighetene etter SP artikkel 27 dersom inngrepet fører til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse. Inngrepet kan i seg selv ha så store konsekvenser at det foreligger brudd. Men innvirkningen trenger ikke å være så alvorlig som i Poma Poma-avgjørelsen, hvor tusenvis av husdyr var døde som følge av myndighetstiltak, og klageren var blitt tvunget til å forlate sitt område. Inngrepet må videre ses i sammenheng med andre tiltak, både tidligere og planlagte. Den samlede effekten av tiltakene er avgjørende for om det foreligger krenkelse, jf. Jouni Länsman mfl. mot Finland I (CCPR-1995-671) punkt 10.7.”
Vurderingstemaet er etter dette om tiltaket, eksempelvis etablering av en ny kraftlinje, alene eller sett i sammenheng med andre tiltak, har vesentlige negative konsekvenser for muligheten til utøvelse av den samiske reindriften. Dette vil bero på en konkret vurdering.
Det er videre viktig å merke seg at vernet som utgangspunkt ikke skal tolkes dynamisk. Det vil si at terskelen for konvensjonsbrudd ikke er avhengig av de samfunnsinteresser som ligger bak det aktuelle tiltaket. I Fosen-saken (HR-2021-1975) åpnet imidlertid Høyesterett for at det likevel kan være samfunnsmessige interesser bak et tiltak som kan komme inn med en slik tyngde at man likevel må kunne tillegge dem vekt i vurderingen av om det foreligger konvensjonsbrudd.
Kort om erstatningsutmålingen
Dersom et tiltak berører den samiske reindriften nok til at de har erstatningsrettslig vern, men ikke på en så vesentlig negativ måte at tiltaket kommer i strid med deres rett til kulturutøvelse etter SP artikkel 27, må det gjennomføres en erstatningsutmåling.
I korthet gjelder de generelle ekspropriasjonsrettslige prinsippene også overfor reindriften. Grunnloven § 105 stiller krav om at det skal ytes full erstatning, og de grunnleggende kravene til erstatning, herunder at det må foreligge et økonomisk tap og en årsakssammenheng mellom tiltaket og det økonomiske tapet, må være oppfylt. Reindriften har selv bevisbyrden for å sannsynliggjøre et økonomisk tap.
Om reindriftens krav på erstatning, uttales følgende i LH-2019-10873-2:
“Reindriften er erstatningsrettslig vernet mot inngrep ved båndlegging av arealer og forstyrrelser av driften, jf. bl.a. Rt-1968-429, Rt-1975-1029, Rt-1986-1370 og Rt-2000-1578. Et vilkår for erstatning er likevel at skaden har et visst omfang; den må overstige en tålegrense. Som andre skadelidte har reindriften en viss plikt til å tilpasse seg de skiftende forhold inngrep innebærer, herunder innrette seg slik at tapet blir minst mulig.”
En typisk erstatningspost vil være merarbeider som følge av forstyrrelser knyttet til anleggsaktivitet. Det vil være nødvendig å innhente sakkyndige vurderinger som ledd i minnelige forhandlinger, eller som bevisførsel i en skjønnssak.