Produksjonsrelatert nett – Energiklagenemnda avklarer rekkevidden av § 17-1
Energiklagenemnda har nylig truffet en prinsipiell avgjørelse om klassifisering og tariffering av produksjonsrelaterte nettanlegg. Saken gjaldt Arvas omklassifisering av 132 kV-nettet mellom Sulitjelma og Sjønstå, og de økonomiske konsekvensene dette fikk for SKS Produksjon.
Avgjørelsen gir flere viktige avklaringer. Energiklagenemnda bekrefter at også masket nett og større nettområder kan klassifiseres som produksjonsrelaterte, dersom nettets hovedfunksjon er å overføre kraft fra produksjonsanlegg. Nemnda gir samtidig sin tilslutning til den såkalte 80/20-regelen, selv om denne ikke følger av forskriftens ordlyd, og presiserer hvordan uttrykket «nærmeste utvekslingspunkt i nettet» skal forstås.
Avgjørelsen er også interessant av en annen grunn. Energiklagenemnda erkjenner uttrykkelig at dagens regelverk i enkelte tilfeller kan føre til at en produsent i praksis betaler for det samme nettapet to ganger. Nemnda beskriver resultatet som lite heldig, men kommer samtidig til at det ikke finnes hjemmel i gjeldende regelverk for å velge en annen løsning.
Bakgrunnen for saken
Arva omklassifiserte i april 2023 nettanleggene mellom Sulitjelma og Sjønstå til produksjonsrelaterte nettanlegg. Det omklassifiserte nettet omfatter blant annet koblingsanleggene i Sulitjelma og Sjønstå og kraftledningene mellom disse punktene.
Omklassifiseringen medførte at kostnadene ved nettanleggene ikke lenger skulle inngå i det ordinære tariffgrunnlaget for uttakskunder. Kostnadene skulle i stedet dekkes av de tilknyttede kraftprodusentene gjennom en særskilt tariff for produksjonsrelatert nett.
SKS Produksjon eier flere kraftverk som mater produksjon inn i nettet i Sulitjelma. Selskapet godtok at produksjonen utgjorde vesentlig mer enn 80 prosent av kraftflyten i det aktuelle nettområdet, men var likevel uenig i at nettet skulle omklassifiseres.
SKS viste blant annet til at nettet er masket, at det har flere funksjoner i det samlede kraftsystemet, og at det også betjener forbruk. Selskapet mente videre at det nærmeste utvekslingspunktet måtte ligge i Sulitjelma, hvor kraften fra produksjonsanleggene møter det øvrige nettet og kan flyte i flere retninger.
Saken ble først behandlet av RME. RME kom til at Arva hadde klassifisert nettet riktig som produksjonsrelatert, og at beregningen av nettapskostnadene i hovedsak var i samsvar med regelverket. RME fant samtidig feil ved klassifiseringen av enkelte komponenter, fordelingen av kostnader mellom produsentene og beregningen av energileddet for innmating. Arva rettet disse forholdene.
SKS påklaget de delene av vedtaket som gjaldt selve omklassifiseringen, beregningen av nettapskostnadene og fastsettelsen av energileddet. Energiklagenemnda tok ikke klagen til følge og stadfestet RMEs vedtak.
Hva er et produksjonsrelatert nettanlegg?
Utgangspunktet følger av forskrift for omsetningskonsesjonærer § 17-1 første ledd:
«Kostnadene ved produksjonsrelaterte nettanlegg skal dekkes av produsenten og ikke inngå i tariffgrunnlaget for uttak. Med produksjonsrelaterte nettanlegg menes kraftledninger og andre nettanlegg der hovedfunksjonen er overføring av kraft fra tilknyttet produksjonsanlegg til nærmeste utvekslingspunkt i nettet.»
Bestemmelsen bygger på et relativt klart fordelingsprinsipp. Nettanlegg som i hovedsak brukes til å transportere kraft fra produksjonsanlegg, skal ikke finansieres av de ordinære uttakskundene. Kostnadene skal bæres av produsentene som har nytte av anleggene.
Det vanskelige er å fastslå hvor grensen går.
Begrepet «hovedfunksjonen» er ikke nærmere definert i forskriften, og bestemmelsen oppstiller ingen bestemt prosentgrense. Uttrykket «nærmeste utvekslingspunkt i nettet» er heller ikke definert i forskriften. Det har derfor i stor grad vært opp til NVE, RME og senere Energiklagenemnda å trekke opp grensene gjennom praksis.
Avgjørelsen i Sulitjelma-saken gir nå flere prinsipielle avklaringer av disse spørsmålene.
Energiklagenemnda godtar 80/20-regelen
NVE og RME har gjennom forvaltningspraksis lagt til grunn at et nettanlegg som hovedregel anses som produksjonsrelatert dersom produksjonen utgjør minst 80 prosent av kraftflyten. Vurderingen bygger på forholdet mellom installert effekt i produksjonsanleggene og forbrukets maksimale belastning.
Dette innebærer at vurderingen ikke baseres på gjennomsnittlig produksjon gjennom året. Utgangspunktet er produksjonsanleggenes mulige maksimale utnyttelse av nettkapasiteten sammenholdt med maksimalbelastningen fra uttak.
Energiklagenemnda konstaterer at 80/20-regelen verken fremgår av ordlyden i § 17-1 eller av dokumentene som lå til grunn for forskriftsendringen i 2006. Regelen er utviklet gjennom forvaltningspraksis.
Nemnda gir likevel sin tilslutning til regelen:
«Etter nemndas syn samsvarer 80/20-regelen godt med ordlyden ‘hovedfunksjonen’ i § 17-1.»
Nemnda legger til grunn at dersom 80 prosent eller mer av kraftflyten er knyttet til produksjon, vil hovedfunksjonen som regel være overføring av kraft fra produksjonsanleggene.
Samtidig presiseres det at 80 prosent ikke er en absolutt grense. Det skal fortsatt foretas en konkret vurdering av anleggets funksjon.
I den aktuelle saken var det ikke nødvendig å gå nærmere inn i grensetilfellene. Arva hadde opprinnelig beregnet produksjonsandelen til 98 prosent. Selv om man la SKS’ høyere anslag for forbruket til grunn, ville produksjonsandelen fortsatt være minst 95 prosent. Anlegget lå dermed klart innenfor det området hvor hovedfunksjonen normalt må anses å være produksjonsoverføring.
Avgjørelsen innebærer dermed en klar bekreftelse på 80/20-regelen.
Også masket nett kan være produksjonsrelatert
SKS gjorde gjeldende at produksjonsrelatert nett i utgangspunktet var ment å omfatte produksjonsradialer og enkeltkomponenter, ikke maskede nett eller større nettområder.
Selskapet viste blant annet til tidligere uttalelser fra NVE om at anleggene som omfattes av bestemmelsen normalt vil være av radiell karakter, og at masket nett på et gitt spenningsnivå som hovedregel ikke vil være produksjonsrelatert selv om det er tilknyttet mye produksjon.
Energiklagenemnda er enig i at masket nett i praksis ofte vil falle utenfor. Begrunnelsen er imidlertid ikke at masket nett som sådan er unntatt fra § 17-1, men at masket nett vanligvis vil ha flere funksjoner. Produksjonsoverføring kan da ikke sies å være hovedfunksjonen.
Dersom de faktiske forholdene likevel viser at produksjonsoverføring er nettets hovedfunksjon, kan også masket nett klassifiseres som produksjonsrelatert.
Nemnda formulerer dette klart:
«Det er ikke avgjørende for klassifiseringen om nettanlegget er masket eller om det gjelder et større nettområde. Klassifiseringen styres av hva som er nettets hovedfunksjon.»
Dette er en viktig, og etter vår vurdering riktig, avklaring.
Produksjonsrelatert nett er dermed ikke en betegnelse som bare kan brukes på en fysisk radial mellom kraftverket og det første maskede nettet. Det kan omfatte nettanlegg som inngår i en større nettstruktur, dersom den faktiske kraftflyten viser at anleggets hovedfunksjon fortsatt er å transportere produksjon.
Nemnda fant heller ikke andre særlige forhold som tilsa at nettet mellom Sulitjelma og Sjønstå burde holdes utenfor § 17-1. At nettet også betjener forbruk og inngår i systemdriften, var ikke tilstrekkelig når produksjonsandelen lå på minst 95 prosent.
For produsentene kan denne forståelsen få betydelige økonomiske konsekvenser. Jo større del av nettselskapets nett som klassifiseres som produksjonsrelatert, desto større del av kostnadene flyttes fra uttakstariffene og over på de tilknyttede produsentene.
Klassifiseringen skal bygge på de faktiske forholdene til enhver tid
Energiklagenemnda bekrefter også at klassifiseringen er dynamisk, viser til tidligere praksis og uttaler:
«Det er de faktiske forholdene til enhver tid som er avgjørende for nettanleggets klassifisering.»
Et nettanlegg som tidligere var ordinært fellesnett, kan dermed bli produksjonsrelatert dersom produksjonen øker eller forbruket reduseres. Tilsvarende kan et produksjonsrelatert nettanlegg senere bli ordinært fellesnett dersom forholdet mellom produksjon og forbruk endrer seg andre veien.
Dette innebærer at nettselskapene har et løpende ansvar for å kontrollere om klassifiseringen fortsatt er riktig.
Historiske forhold vil som hovedregel ikke være avgjørende. SKS viste blant annet til hvordan regionalnettet i Salten opprinnelig var bygget opp, og til at produksjon og forbruk historisk hadde vært tett integrert. Nemnda la likevel dagens faktiske kraftflyt til grunn.
Planer om fremtidig forbruk får heller ikke uten videre betydning. SKS viste til at det stod rundt 180 MW nytt forbruk i kapasitetskø i området. Dersom dette forbruket faktisk blir tilknyttet, kan hovedfunksjonen endre seg og gi grunnlag for en senere omklassifisering. En køplass eller en planlagt etablering er imidlertid ikke det samme som faktisk forbruk.
Energiklagenemnda åpner bare for å ta hensyn til fremtidig utvikling i særegne tilfeller. Den viser til Fosen-saken, hvor det allerede var gitt konsesjon til en gjennomgående kraftledning som skulle ferdigstilles trinnvis. Der var den fremtidige utviklingen tilstrekkelig konkret, nærliggende og sannsynlig til å få betydning for klassifiseringen.
Nemnda uttaler at det kreves «sterke hensyn» for å fravike hovedregelen. Utviklingen bør være overveiende sannsynlig og ligge så nær i tid at det vil være samfunnsøkonomisk uhensiktsmessig å foreta en klassifisering som med stor sikkerhet snart må endres.
Slike forhold forelå ikke i Sulitjelma-saken. Eventuelt nytt forbruk måtte vurderes når og dersom det faktisk ble tilknyttet.
Hvor ligger «nærmeste utvekslingspunkt»?
Det neste spørsmålet var hvor det produksjonsrelaterte nettet slutter.
Etter § 17-1 omfatter det produksjonsrelaterte nettet anleggene frem til «nærmeste utvekslingspunkt i nettet». SKS mente dette punktet lå i Sulitjelma. Her kom kraften fra produksjonsanleggene inn i et masket nett og kunne flyte i flere retninger.
Energiklagenemnda erkjenner at ordlyden isolert sett kan forstås på denne måten:
«Ordlyden ‘nærmeste utvekslingspunkt i nettet’ […] kan forstås som nærmeste punkt i nettet hvor kraft utveksles i flere retninger – eller hvor nettet går over til masket nett.»
Dersom ordlyden alene var avgjørende, ville grensen dermed kunne gå i Sulitjelma.
Nemnda mener imidlertid at uttrykket må tolkes i sammenheng med vilkåret om nettets hovedfunksjon og formålet bak § 17-1. Bestemmelsen skal sørge for at produsentene dekker kostnadene ved det nettet som i hovedsak brukes til å overføre produksjonen.
Nemnda uttaler i den forbindelsen:
«Det sentrale i denne sammenheng er […] om det produksjonsrelaterte nettet ved det aktuelle punktet ikke lenger har som hovedfunksjon å transportere kraft fra produksjonsstedet.»
Det sentrale blir derfor hvor i nettet hovedfunksjonen endrer seg.
RME hadde tolket «nærmeste utvekslingspunkt» som det stedet hvor nettet går over fra å være produksjonsrelatert til ordinært nett. Energiklagenemnda slutter seg til denne forståelsen.
Grensen ble derfor satt ved Sjønstå. Først der gikk nettets hovedfunksjon over fra å være overføring av kraft fra SKS’ produksjonsanlegg til å være ordinær nettvirksomhet.
Dette innebærer at «nærmeste utvekslingspunkt» ikke nødvendigvis er det samme som produsentens tilknytningspunkt eller det eiermessige skillet mellom produsentens og nettselskapets anlegg. Det er heller ikke nødvendigvis det første punktet hvor kraften kan flyte i flere retninger. Utvekslingspunktet etter § 17-1 er således et funksjonelt grensepunkt som må fastsettes ut fra hvor produksjonsoverføring ikke lenger er nettets hovedfunksjon.
Beregnede nettap kan godtas uten egen måler
Når nettet mellom Sulitjelma og Sjønstå ble klassifisert som produksjonsrelatert, skulle produsentene dekke kostnadene ved nettanleggene. Dette omfatter også de faktiske nettapskostnadene.
Arva hadde ikke måler i Sjønstå. Nettapet måtte derfor beregnes med grunnlag i historiske produksjonsprofiler og modeller av kraftflyten. For andre halvår 2023 beregnet Arva nettapet til rundt 12 000 MWh.
SKS mente dette var for upresist, og viste til forskrift om kraftomsetning og nettjenester § 3-1. Bestemmelsen fastsetter at nettselskapet er ansvarlig for alle målere og måleverdier i eget nettområde og for at:
«all innmating, alt uttak og all utveksling blir målt og avlest.»
Energiklagenemnda legger til grunn at ordlyden isolert sett kan tale for at det burde installeres måling i Sjønstå. Nemnda peker imidlertid på at kravet må vurderes i lys av kostnadene og den samfunnsøkonomiske nytten.
Koblingsstasjonen i Sjønstå er fra 1978. Et måleanlegg ville etter det opplyste kreve omfattende ombygging, herunder etablering av spennings- og strømtransformatorer på flere 132 kV-avganger. Tiltaket ble beskrevet som svært kostbart sammenlignet med nytten. Nemnda fant ikke tilstrekkelig hjemmel for å pålegge Arva å etablere slik måling.
Dette innebærer likevel ikke at nettselskapet står fritt til å bruke grove eller udokumenterte estimater. Energiklagenemnda oppstiller en klar forutsetning:
«En forutsetning for en slik tilnærming må allikevel være at det resultatet man anvender uten måling ikke fremstår som forskjellig fra det man med overveiende sannsynlighet ville oppnådd med en måling.»
Nemnda legger samtidig bevisbyrden på nettselskapet.
Arva hadde basert beregningen på historiske produksjonsprofiler for perioden 2012–2021 og foretatt nettberegninger med og uten de aktuelle kraftverkene. Energiklagenemnda kom til at metoden var tilstrekkelig nøyaktig, og at det ikke var fremlagt forhold som tydet på at det beregnede tapet skilte seg vesentlig fra det en måling sannsynligvis ville vist.
Avgjørelsen gir dermed en praktisk åpning for å bruke beregnede verdier når faktisk måling ville være uforholdsmessig kostbart. Men nettselskapet må kunne dokumentere beregningsgrunnlaget og sannsynliggjøre at resultatet ligger tilstrekkelig nær faktisk nettap.
Energileddet skal fortsatt beregnes i tilknytningspunktet
Produsenter skal ikke bare dekke kostnadene ved produksjonsrelaterte nettanlegg. De skal også betale ordinært fastledd og energiledd for innmating etter forskriftens kapittel 15.
Forskrift for omsetningskonsesjonærer § 15-1 første ledd fastsetter blant annet:
«Energileddet for innmating for produsenter med installert effekt større eller lik 1 MW skal avspeile marginale tapskostnader.»
Energileddet skal videre være:
«referert til de enkelte tilknytningspunkter.»
Arva hadde etter omklassifiseringen flyttet grunnlaget for marginaltapsberegningen fra SKS’ tilknytningspunkter i Sulitjelma til Sjønstå. RME kom til at dette var feil.
Energiklagenemnda stadfester RMEs vurdering. Tilknytningspunktet etter § 15-1 er det eiermessige skillet mellom produsentens nett og nettselskapets nett. For SKS’ kraftverk ligger disse punktene i Sulitjelma.
Det forhold at nettet mellom Sulitjelma og Sjønstå er klassifisert som produksjonsrelatert, flytter ikke produsentens tilknytningspunkt etter § 15-1. Energileddet må derfor fortsatt beregnes med marginaltapssatsen i Sulitjelma.
Det er kombinasjonen av denne regelen og § 17-1 som skaper det mest problematiske utslaget i saken.
Produsenten kan måtte betale for nettapet to ganger
Etter § 17-1 skal SKS dekke de faktiske nettapskostnadene i det produksjonsrelaterte nettet mellom Sulitjelma og Sjønstå.
Samtidig skal selskapet betale et marginaltapsbasert energiledd beregnet i tilknytningspunktet i Sulitjelma. Marginaltapssatsen bygger på virkningen innmatingen har på tapene i det samlede nettsystemet. Ved positiv marginaltapssats vil energileddet også reflektere tap i nettet mellom Sulitjelma og Sjønstå.
SKS kan dermed bli belastet for tapet gjennom både tariffen for produksjonsrelatert nett og det ordinære energileddet.
Dette ble påpekt av både SKS og Arva. Energiklagenemnda er også enig i at denne virkningen oppstår i den konkrete saken:
«I dette tilfellet overstiger imidlertid tariffen de reelle kostnadene ved nettanleggene, ved at klager må dekke en kostnad de allerede betaler gjennom produksjonstariffen.»
Nemnda avviser altså ikke at det foreligger en dobbel belastning. Den konstaterer tvert imot at tariffen i dette tilfellet overstiger de reelle kostnadene. SKS anførte at resultatet var i strid med forskriftens krav om at tariffene skal reflektere kostnadsstrukturen i nettet. Energiklagenemnda var ikke enig i at dette prinsippet ga tilstrekkelig rettslig grunnlag for å velge en annen løsning.
Forskriftens § 13-1 bokstav j krever at tariffene:
«skal utformes slik at de reflekterer kostnadsstrukturen i nettet.»
Nemnda mener at «reflekterer» ikke innebærer at tariffen i enhver situasjon må være nøyaktig lik den konkrete kostnaden kunden påfører nettet. Et tariffsystem vil vanskelig kunne oppnå fullstendig samsvar i alle tilfeller, og nettselskapene må derfor ha et visst slingringsmonn.
Nemnda er samtidig tydelig på at resultatet ikke er tilfredsstillende:
«Nemnda vil påpeke at situasjoner der enkeltaktører, slik som klager, må betale to ganger for nettap ikke fremstår som heldig.»
Likevel konkluderer Energiklagenemnda med at det ikke finnes hjemmel i dagens regelverk for å pålegge en annen løsning:
«En annen løsning krever forskriftsendringer, noe som ligger utenfor nemndas kompetanse.»
Dette er etter vårt syn den mest prinsipielle delen av avgjørelsen, og det vil ikke komme som noen overraskelse dersom det blir iverksatt et arbeid for å korrigere regelverket på dette punktet.
Dobbelbelastningen oppstår ikke alltid
Avgjørelsen må likevel leses med en viktig nyanse.
Dobbelbelastningen oppstår først og fremst når den marginaltapsbaserte satsen for innmating er positiv. Da betaler produsenten et positivt energiledd samtidig som den dekker de faktiske nettapskostnadene gjennom tariffen for produksjonsrelatert nett.
Dersom marginaltapssatsen er negativ, vil produsenten få et negativt energiledd og i praksis få betalt for innmatingen. Det kan eksempelvis skje dersom produksjonen reduserer belastningen og tapene i det samlede kraftsystemet.
RME og Energiklagenemnda understreker derfor at produsenter ikke alltid vil dekke nettapet to ganger. Problemet avhenger av hvordan marginaltapssatsen slår ut i det enkelte området og den enkelte perioden.
Det endrer likevel ikke konklusjonen i den konkrete saken. Her var marginaltapssatsen positiv, og SKS ble påført den doble belastningen som både selskapet og Arva hadde påpekt.
Praktisk betydning for nettselskapene
Avgjørelsen gir flere klare føringer for nettselskapene.
Klassifiseringen av produksjonsrelatert nett må gjennomgås løpende og baseres på den faktiske produksjonen og det faktiske forbruket. Historisk klassifisering er ikke avgjørende dersom nettets hovedfunksjon har endret seg.
80/20-regelen kan fortsatt brukes som et sentralt utgangspunkt, men må inngå i en konkret vurdering. Nettselskapet bør kunne dokumentere installert produksjonseffekt, maksimalbelastning fra uttak og hvilke enkeltkomponenter som inngår i en sammenhengende produksjonsrelatert kjede.
Det bør også dokumenteres hvor hovedfunksjonen går over fra produksjonsoverføring til ordinær nettvirksomhet. Det er dette punktet, ikke nødvendigvis produsentens tilknytningspunkt eller det første maskede punktet, som avgrenser det produksjonsrelaterte nettet etter § 17-1.
Dersom det ikke finnes måling i dette punktet, kan beregnede nettap benyttes. Nettselskapet har imidlertid bevisbyrden for at metoden gir et resultat som med overveiende sannsynlighet ligger nær det en måling ville vist.
Avgjørelsen er samtidig en påminnelse om at klassifiseringen må gjennomføres på komponentnivå. RME hadde i den underliggende saken funnet at Arva hadde klassifisert enkelte komponenter feil og ikke fordelt kostnadene riktig mellom produsentene. Disse delene ble rettet og var ikke del av klagebehandlingen, men illustrerer hvor detaljert vurderingen må være.
Avslutning
Energiklagenemndas avgjørelse gir en relativt omfattende avklaring av regelverket om produksjonsrelaterte nettanlegg.
Nemnda bekrefter at 80/20-regelen fortsatt er et relevant og rettslig holdbart utgangspunkt, selv om den er utviklet gjennom forvaltningspraksis og ikke fremgår av forskriften. Den bekrefter også at klassifiseringen er dynamisk, og at også masket nett og større nettområder kan være produksjonsrelaterte når produksjonsoverføring er hovedfunksjonen.
Uttrykket «nærmeste utvekslingspunkt i nettet» skal forstås funksjonelt. Grensen går der nettet ikke lenger har overføring av produksjon som hovedfunksjon, og ikke nødvendigvis der kraften første gang kan flyte i flere retninger eller der produsentens tilknytningspunkt ligger.
Nemnda aksepterer videre at nettapskostnadene kan beregnes dersom måling vil være uforholdsmessig kostbar, men legger bevisbyrden for beregningens pålitelighet på nettselskapet.
Den mest utfordrende delen av avgjørelsen gjelder forholdet mellom tariffen for produksjonsrelatert nett og det marginaltapsbaserte energileddet. Energiklagenemnda erkjenner at produsenten i enkelte tilfeller kan måtte betale for det samme nettapet to ganger, og at tariffen dermed kan overstige de reelle kostnadene.
Nemnda mener likevel at dagens forskrift ikke gir hjemmel for en annen løsning.
Avgjørelsen avslutter dermed den konkrete saken, men ikke nødvendigvis den regulatoriske diskusjonen. Når både produsenten, nettselskapet og Energiklagenemnda peker på det samme uheldige utslaget, er det nærliggende at spørsmålet før eller senere må vurderes av forskriftsgiver.
Vedtaket kan fås ved å sende e-post til rja@svw.no.